TRABAJO ACADÉMICO:EL PROCESO DE SECESION DE CATALUÑA Y LA POTENCIAL ADHESION A LA UNION EUROPEA DE UN FUTURO ESTADO CATALAN

Trabajo académico


 "El proceso de secesión de Cataluña y la potencial adhesión a la Unión Europea de un futuro Estado Catalán".

Autor: Prof. Dr. mult. Dr.h.c. mult José Gesto Rodríguez, Lord of the Manor of Leckhampstead, UK Consejero privado (Febrero, 2015)

Resumen: En este artículo se analiza el movimiento independentista Catalán y la creciente polarización política entre el Gobierno Central Español y el Gobierno Catalán producida a raíz del referéndum del 9N. El objetivo central del presente trabajo es evaluar los posibles escenarios y efectos de una eventual secesión Catalana, planteando principalmente el problema de la potencial integración de un nuevo Estado Catalán a la Unión Europea.

Palabras Claves: Cataluña, crisis, autonomía, independencia, secesión, referéndum, Unión Europea, integración, derecho internacional, derecho europeo.

Abstract: In this paper we analyses Catalan independence movement, and the growing political polarization between the Spanish Central Government and the Catalan Government about the referendum of 9th of November. This work aims to analyze alternative scenarios and effects of Catalonia’s independence and to study the problem of Catalonia’s integration in the European Union in case of secession.

Key Words: Catalonia, crisis, autonomy, independence, secession, referendum, European Union, integration, international law, European law.

Índice:

1.Introducción 2

2.Breve historia del nacionalismo Catalán. 3

3.La reforma del Estatuto de Autonomía Catalán y la Sentencia del Tribunal Constitucional. 5

4.Del “pacto fiscal” a la lucha por la independencia catalana: el referéndum del 9N y la situación actual. 6

5.Antecedentes internacionales: los países de la ex Yugoslavia, Quebec, Kosovo, Crimea y Escocia. 7

6.¿Es posible la integración de un futuro Estado Catalán a la Unión Europea? 8

6. 1. El Derecho Internacional acerca del derecho a la libre determinación de los pueblos y la regulación de la sucesión de Estados. 9

6. 2. Distintas interpretaciones del Derecho Europeo 10

6. 3. Las declaraciones de la Comisión Europea y el Consejo Europeo. 11

6. 4. La práctica de la Unión Europea. 12

6. 5. Los requisitos y condiciones para formar parte de la Unión Europea. 12

6. 6. Escenarios posibles. 13

6. 6. a. Permanencia del nuevo Estado Catalán dentro de la Unión Europea. 13

6. 6. b. Adhesión ad hoc del nuevo Estado Catalán a la Unión Europea. 13

6. 6. c. Adhesión ordinaria del nuevo Estado Catalán a la Unión Europea. 13

6. 6. d. Exclusión directa del nuevo Estado Catalán de la Unión Europea. 14

7.Conclusiones 14

Bibliografía 15

1. Introducción

El problema de la potencial secesión de Cataluña es uno de los debates que más fuertemente atraviesa a España. Como se podrá observar en el presente trabajo, el problema de los nacionalismos alternativos al Español (principalmente el catalán, pero también el vasco o el gallego) no es un problema nuevo. De hecho atraviesa gran parte de la historia de España de los últimos dos siglos. Sin embargo, con la Transición Democrática y la Constitución del “Estado de las Autonomías”, durante algunos años pareció que finalmente se había encontrado una respuesta posible al problema.

No obstante, las demandas por una mejor calidad de la autonomía regional siguieron creciendo entre los Catalanes, plasmándose –dentro de los marcos de las instituciones del Estado Español- en la propuesta de un nuevo Estatuto Autonómico que fue aprobado, en un contexto de mucho debate, en el año 2006. Pero el nuevo Estatuto resultaba inadmisible para los defensores de la unidad de España y fue elevado al Tribunal Constitucional para que éste declarara la inconstitucionalidad de muchos de sus principios, declaración que finalmente se produjo con la sentencia del año 2010.

Desde entonces, las demandas de mayor autonomía por parte de Cataluña se radicalizaron paulatinamente, hasta alcanzar en los últimos años la fuerza de una verdadera demanda de independencia. En este marco se produce el debate, jurídico y político, en torno a la viabilidad de realizar un referéndum acordado para decidir el futuro político de Cataluña, emulando el proceso de Escocia. Es preciso decir que este debate ha generado posicionamientos muy radicales y vehementes, tanto por parte de los defensores de la unidad de España como de quienes bregan por la independencia Catalana.

El proceso de discusión entre el Gobierno Autonómico y el Estatal en torno a la posibilidad de realizar un referéndum se cerró finalmente con una negativa rotunda por parte del Gobierno Español y la decisión del Parlamento de la Generalitat de realizar una consulta no referendaria a pesar de la medida cautelar impuesta a pedido del Gobierno Estatal. La consulta fue realizada en estos términos el día 9 de Noviembre del año pasado, con una amplia mayoría de votos a favor de la creación de un nuevo Estado Catalán independiente del Estado Español.

Actualmente, el escenario es bastante complejo, tanto para España como para Cataluña. El Gobierno Español parece haber tomado la decisión de tratar de impedir, hasta las últimas consecuencias, cualquier intento independentista utilizando todas las herramientas administrativas y legales que tiene a su disposición. Mientras tanto, el Gobierno de Cataluña avanza en su voluntad de ejercer el llamado “derecho a decidir” del pueblo catalán, a pesar de las trabas legales que ha tenido que superar o desoír. En este marco, si el Gobierno Español se mantiene firme en su negativa de realizar un referéndum acordado, el escenario previsto para el año 2015 es la convocatoria a elecciones plebiscitarias en Cataluña y, en caso de ganar nuevamente varias fuerzas políticas independentistas, la declaración unilateral de independencia y la creación del nuevo Estado Catalán.

Ahora bien, en este marco, son muchas las cuestiones jurídicas y políticas que han suscitado grandes debates. Sólo para nombrar algunas, podemos enumerar las siguientes: el debate histórico y cultural acerca de si Cataluña es o no una nación diferente de España; la discusión jurídica y política acerca de la legitimidad de realizar un referéndum acordado para declarar la independencia Catalana; el debate acerca de si es aplicable o no al caso Catalán el derecho a la libre determinación de los pueblos; la disputa jurídica sobre la posibilidad de que un Gobierno Autonómico realice una consulta popular o un referéndum sin autorización del Estado Español; la discusión entre quienes consideran que una declaración unilateral de independencia viola el Derecho Internacional y quienes aparándose en el caso de Kosovo sostienen que no; el debate acerca de si es o no viable económicamente un futuro Estado Catalán, etc.

En el presente trabajo, hemos decidido adentrarnos principalmente en uno de los tantos debates que atraviesan las discusiones sobre la posible secesión de Cataluña: nos referimos a la discusión sobre si es posible o no la integración de un potencial Estado Catalán a la Unión Europea. La referencia a esta cuestión es constante en los debates sobre la posible independencia Catalana, pues el Gobierno Catalán ha manifestado, desde el comienzo, sus intenciones de seguir formando parte de la Unión Europea en caso de secesión.

Como no existe un antecedente similar en la historia de la Unión Europea y en sus Tratados no hay ninguna referencia explícita a los efectos de una posible secesión de una región dentro de un Estado miembro, la interpretación acerca de si la permanencia de Cataluña es o no posible varía mucho en función de la posición política que se tenga sobre el asunto. Normalmente, quienes se posicionan en contra de la secesión suelen advertir al pueblo catalán que en caso de declarar su independencia perderán los beneficios de la ciudadanía europea (Galán Galán, 2013); en cambio, quienes apoyan la independencia Catalana y el propio Gobierno de la Generalitat sostienen que existen vías para plantear una posible permanencia del nuevo Estado Catalán en la Unión Europea o bien su adhesión ad hoc, a partir de un proceso más rápido que el tradicional que podría efectuarse además con un régimen transitorio de asociación (Generalitat de Cataluña, 2014).

En el presente trabajo, luego de explicar someramente los orígenes del nacionalismo catalán y la situación actual, abordaremos esta problemática jurídica y política desde el punto de vista del Derecho Internacional, el Derecho Europeo y las prácticas más habituales de la Unión Europea frente a casos atípicos de modificación de las fronteras territoriales. Repasaremos también los antecedentes que existen de procesos independentistas en el mundo, ya sean casos de declaraciones unilaterales de independencia como situaciones en las cuales se realizaron referéndums acordados con los Gobiernos centrales, y la posición de la Unión Europea frente a ellos. Finalmente, plantearemos los cuatro escenarios posibles en caso de una eventual secesión Catalana, cerrando con algunas conclusiones sobre el tema.

Cabe aclarar que han quedado fuera del marco del presente trabajo las consideraciones acerca de la viabilidad económica de un potencial Estado Catalán así como las disputas y los argumentos económicos que atraviesan el debate sobre la secesión. Esta línea de investigación es muy rica y nos parece interesante dejarla planteada como un eje pendiente para futuros trabajos.

2. Breve historia del nacionalismo Catalán.

Los orígenes del nacionalismo Catalán pueden remontarse al siglo XIX, con el surgimiento de una reivindicación de índole cultural. En este período, surge en Cataluña un movimiento llamado Renaixenca, que tenía como principal objetivo precisamente el renacimiento cultural y lingüístico Catalán. La reaparición del idioma Catalán como lengua literaria junto con la reapertura de la Universidad de Barcelona en 1837 potencian el surgimiento de estudios históricos y filológicos sobre la literatura regional. Este proceso de recuperación cultural, unido al proceso de enriquecimiento e industrialización de Cataluña, inician un período de reivindicación romántica de la identidad local, propia y específica de los catalanes (Abellán, 1984: 669).

“Renaixenca: significa en su sentido más general la recuperación y nueva creación de lo que se puede considerar como identidad nacional de Cataluña” (Hina, 1986: 26).

Si bien este movimiento surgió principalmente como un movimiento cultural romántico, lo cierto es que el mismo preparó el terreno para el nacimiento del nacionalismo Catalán propiamente dicho: la reivindicación de la cultura y la identidad catalana ha servido de base para afirmar la existencia de una nación catalana, que a pesar de estar políticamente integrada al Estado Español, se postula como singular y diferente. Este proceso no es exclusivo del caso Catalán, sino que suele darse en el origen de muchos nacionalismos:

“Todas las ideologías nacionalistas han dado por supuesto la existencia de un pueblo, que en algún tiempo se va a formar como gente diferenciada de las otras gentes, y que sería portador (…) de una cultura “originaria”, identificadora y diferenciadora. De ahí que el mantenimiento de esta individualidad, de esta “personalidad como un pueblo”, sería la base y la sustancia de la continuidad de la nación” (Mira, 1990: 142).

En Cataluña, el movimiento de reivindicación cultural dio paso, poco a poco, a un proceso de politización que culminó con el nacimiento de un movimiento propiamente nacionalista Catalán, que se dio de manera paralela al surgimiento del nacionalismo vasco y gallego, aunque el caso Catalán avanzó con mayor fuerza y velocidad. La reivindicación de la lengua y la identidad catalana fueron el puente que permitió ir construyendo la idea de una nación catalana diferenciada. En este sentido, ya en 1860, el escritor e historiador Joan Cortada i Sala escribía:

“La nuestra lengua nativa es la catalana, es la primera lengua que aprendemos, es la única que utilizamos hasta que nos envían a la escuela y desde aquel momento, aunque en algunas horas del día hablamos, leemos y escribimos en castellano, las otras horas haremos todo esto en Catalán. En Catalán hablamos en familia, en Catalán en las diversiones, en Catalán compartimos nuestras opiniones, en Catalán tratamos todos nuestros negocios, rezamos en Catalán, y sobre todo pensamos en Catalán (…) De manera que nos cabe aprender la lengua castellana como una lengua extranjera (…) Los catalanes no son como los otros Españoles, y no queremos decir que sean mejores ni peores, sino sencillamente que no son como los otros Españoles” (Cortada, 1965: 81).

Pero es recién a fines del siglo XIX cuando el movimiento nacionalista Catalán comienza a definirse claramente como un movimiento político. La coyuntura en la cual se consolida este nacionalismo (así como otros nacionalismos alternativos al Español, como el vasco o el gallego) explica, en parte, su desarrollo. A nivel político la Restauración, con su perfil centralista, favoreció en Cataluña el giro de la mayoría de las fuerzas políticas hacia el regionalismo. Inicialmente, el nuevo régimen había sido apoyado por las fuerzas políticas conservadoras catalanas, que veían en él la posibilidad de acabar con las fuerzas subversivas que se habían expresado en la Revolución de Septiembre, en 1868. Pero luego, derrotados en las elecciones constituyentes de 1876 y en el debate parlamentario sobre la nueva Constitución, los conservadores catalanes se alejan de la Restauración y comienzan a adoptar un regionalismo Catalán conservador y católico (Canal, 2011: 63). Esto favoreció la confluencia de fuerzas políticas de signo ideológico diferente –progresistas y conservadores- bajo el catalanismo, como un movimiento plural que tuvo como principal eje la afirmación de la identidad de Cataluña y la diferenciación del resto de España.

En este marco, es posible decir que la emergencia de los nacionalismos alternativos como el Catalán se asocia al fracaso del proyecto de construcción y unificación nacional que se había encarado en España durante la Restauración con la intención de Españolizar al conjunto de comunidades que formaban parte del Estado (Álvarez Junco, 2001). Las características específicas de la revolución liberal Española, la ineficacia de la acción unificadora del Estado, los desequilibrios económicos regionales (basados principalmente en la desigualdad entre Cataluña, el País Vasco y el resto de España) y la débil homogeneidad social hicieron que el mensaje de “integración nacional” de carácter conservador, desarrollado por una monarquía desprestigiada, fracasara en su intento de conformar una nación. Una muestra clara de esta dificultad consiste en la imposibilidad de imponer el castellano como lengua única. De acuerdo con el historiador De Riquer (2000), fue el fracaso de la penetración social del nacionalismo Español lo que favoreció el triunfo de los nacionalismos alternativos.

En este marco, la crisis del ´98 es, posiblemente, el hecho que corona este proceso. En efecto, a fines del siglo XIX España vive una crisis muy profunda – la llamada “crisis del 98”- generada por la derrota en la Guerra de Cuba y la consecuente pérdida de las colonias en las Antillas y Filipinas (Canal, 2011). Este hecho constituyó el fracaso material, pero también simbólico, de la España imperial, que tuvo consecuencias a nivel económico, social y político.

“En apariencia, la derrota de 1898 no había provocado ningún impacto ni ningún trastorno profundo en el orden y en la vida pública Española de la Restauración. (…) Aparentemente, en el Estado Español sigue todo igual: las oligarquías semifeudales y preburguesas continuaban dominando la vida pública, y se mantenía intacto el sistema de partidos de turno y la organización caciquista. Aún así, esta inmovilidad sólo podía ser aparente (…). La desesperanza y la inacción continuarán podrindo (sic), lentamente, la vida política y social Española, engendrando futuros desastres” (Benet, 1965: 103-104).

En el caso específico de Cataluña, esta descripción es bastante acertada. La pérdida de los mercados coloniales y la crisis económica consiguiente, contribuyeron al crecimiento e intensificación de la reacción catalana. Cataluña se beneficiaba directamente del comercio cubano: de allí obtenía algodón barato para su industria textil y un mercado para sus productos manufacturados. La pérdida de los mercados antillanos y filipinos generó allí, entonces, una crisis económica que agudizó la crisis social y política. La burguesía catalana, principalmente la del sector textil, será quien encabece en este marco una reacción contra la monarquía Española que implicó la solicitud de reformas y de la participación de Cataluña en la política económica.

“La crisis del 98 va a potenciar las divergencias ya existentes entre la idea oficial de nación y la identidad propia que algunos catalanes (…) querían construir. El 1898 va a significar, entre muchas otras cosas, una importante pérdida de legitimidad del Estado-nación y un claro cuestionamiento de la idea oficial del que era la nación Española” (De Riquer, 2000: 81).

En este contexto, si bien surgieron otros nacionalismos alternativos, el movimiento nacionalista Catalán fue el que se consolidó más rápidamente. Ya en 1901 se había creado el primer partido de masas nacionalista Catalán – la Liga Regionalista- presidido por Prat de la Riba, quien tuvo el talento para consolidar la tradición y la discursividad del catalanismo, generando un salto político y organizativo en el movimiento nacionalista. Se trataba de una opción política encuadrada dentro del catalanismo con una orientación conservadora y católica, que si bien no incluía en su programa la demanda de la separación de Cataluña del Estado Español, sí defendía la nacionalización interior y la autonomía política (Fusi Aizpúrua, 2000).

La Liga Regionalista se impuso en las elecciones de 1901 en Barcelona, abriendo las puertas a un sistema de partidos específicamente Catalán (De Riquer, 1979). Poco a poco, la Liga fue ganando el control de las instituciones catalanas: diputaciones provinciales de Barcelona y Girona desde 1907, la Mancomunitat de Catalunya en 1914 y el ayuntamiento de Barcelona en 1915. Desde estos espacios de poder, fue generando un proceso fuerte de expansión y crecimiento del nacionalismo Catalán en todos los niveles.

Sin embrago, durante la crisis del año 1922, cuando los enfrentamientos entre anarquistas y fuerzas del orden eran cada vez más fuertes, la Liga se alineó con la monarquía. Esto le costó el alejamiento de un sector de la juventud y la ruptura de varios intelectuales que se acercaron al nacionalismo republicano y de izquierda. En este contexto de convulsión social, el catalanismo perdió entonces su antigua capacidad de aglutinar bajo el lema del nacionalismo a fuerzas políticas de ideologías encontradas, y se fue profundizando la ruptura entre la Liga y el catalanismo de signo progresista.

No obstante, el nacionalismo Catalán no perdió fuerza en esta diversificación ideológica y política, y de hecho a inicios de la década del ´30 conquistó la autonomía regional. La II República, proclamada en 1931, fue el primer régimen político Español que intentó dar una respuesta al problema de los nacionalismos regionales. En la Constitución de ese mismo año, puede verse en el artículo 12 la propuesta política de un “Estado integral” que intentaba ser la síntesis entre la propuesta de un Estado unitario y la de un Estado federal. Concretamente, se admitían las autonomías regionales, aunque se rechazaba explícitamente en el artículo 13 la idea de una “federación de regiones autónomas” y se establecía un procedimiento muy complejo para la aprobación de los estatutos autonómicos (Fusi Aizpúrua, 2000: 39). Un año después de la aprobación de esta constitución, en el año 1932, se le concede la autonomía a Cataluña y se comienza a discutir en el Parlamento la autonomía vasca, que entra en vigor en 1936, ya iniciada la Guerra Civil Española.

Ahora bien, estos avances en el reconocimiento de las autonomías regionales resultaron completamente inadmisibles para el nacionalismo Español que estuvo detrás del levantamiento militar del 18 de Julio de 1936 y que inspiraría los cuarenta años de dictadura franquista. Este sentimiento anticatalanista y antivasquista había madurado en los sectores militares desde principios de siglo y, principalmente, luego de la Guerra de Marruecos. Los nacionalismos regionales eran considerados un enemigo interno y una amenaza para la unidad nacional (Fusi Aizpúrua, 2000: 41-42).

Tras el triunfo de Franco en la Guerra Civil Española que se desarrolló entre 1936 y 1939, estas ideas inspiraron al nuevo régimen político. Los Estatutos de autonomía otorgados recientemente a Cataluña y del País Vasco fueron derogados y los movimientos nacionalistas regionales fueron cruelmente reprimidos (De Blas Guerrero, 2009). Se prohibieron las manifestaciones culturales más representativas de las identidades particulares de las regiones (lenguas, literatura, folklore, banderas, himnos) y los partidarios del nacionalismo Catalán no tuvieron más alternativa que el exilio o la cárcel. Se declararon ilegales los partidos políticos, incluidos los regionalistas, y se tipificaron en el Código Penal los delitos por separatismo.

Paralelamente, se inició una política cultural unitaria de asimilación de los regionalismos a la identidad Española, que estaba en sintonía con la total centralización administrativa, política y legislativa. Siguiendo a Navedo Pérez (1997), el Estado Franquista se caracterizó por un fuerte proceso centralizador que puede sintetizarse en cuatro ejes:

• La proclamación de la unidad de España, aún reconociendo la diversidad de sus regiones, mantenidas como entidades puramente históricas sin ninguna transcendencia política.
• La centralización política y administrativa. Se suprimieron las regiones autónomas instauradas en la Segunda República, organizándose el territorio mediante su división en provincias, entidades administrativas regidas por un Gobernador Civil nombrado por el poder central.
• La integración cultural, con el establecimiento del castellano como lengua oficial y un claro predominio de la cultura "central" sobre las periféricas.
• La uniformidad legislativa, eliminando el poder normativo de las regiones y otorgando esta potestad sólo al Estado central, cuyas normas aplicaban uniformemente los funcionarios estatales en todo el territorio nacional.

No obstante, el franquismo no logró terminar con el problema de los nacionalismos regionales. En Cataluña, a pesar de la represión y el fusilamiento de varios líderes del catalanismo, la lengua y la cultura catalanas siguieron siendo un punto de referencia identitario para esta comunidad. Este sentimiento de identidad diferenciado de la región se mantuvo vivo en la obra de intelectuales, artistas, historiadores, grupos folklóricos, estudiantes y en la simpatía por el club de fútbol Barcelona. Y poco a poco, este movimiento cultural comenzó nuevamente a resurgir en la forma de organización política. A partir de 1960 comenzó a surgir una reacción regional contra el modelo de Estado unitario y ultranacionalista de Franco (Navedo Pérez, 1997). Luego, en noviembre de 1971, se realizó en la clandestinidad una Asamblea de Cataluña, con la participación de unos 300 representantes de todas las fuerzas clandestinas catalanas, que acordó un programa común que tenía como eje el restablecimiento del estatuto de autonomía de 1932.

Es posible decir, entonces, que el franquismo dejó como herencia un recrudecimiento del problema de los nacionalismos regionales (De Blas Guerrero, 2009). De hecho, la reinstauración de la democracia en 1975 significaba, a ojos de algunas regiones como Cataluña y el País Vasco, la posibilidad de recuperar su autonomía. En este marco, el régimen democrático de la Monarquía de Juan Carlos I, cuyo jefe de gobierno entre 1976 y 1981 fue Adolfo Suárez, tenía como tarea reconstruir la estructura territorial del Estado Español e integrar al nuevo proyecto constitucional una solución a las demandas de autogobierno de estas regiones.

La Constitución de 1978 fue la respuesta que el gobierno democrático Español articuló no sólo para abordar los regionalismos Catalán, vasco y gallego, sino para reorganizar completamente el territorio. En este texto se consagra entonces un nuevo tipo de Estado que fue denominado el “Estado de las Autonomías” precisamente por el amplio reconocimiento otorgado a las autonomías regionales. A la luz de este texto, entre 1979 y 1983 se constituyeron 17 comunidades autónomas, todas ellas reguladas por sus estatutos y regidas por sus gobiernos y parlamentos autonómicos. El Estatuto de Autonomía de Cataluña fue uno de los primeros en gestionarse: junto con el vasco fue aprobado por amplia mayoría en un referéndum el 25 de Octubre de 1979, ratificado posteriormente por el Parlamento y el Rey. Los Parlamentos vasco y Catalán fueron elegidos en la primavera de 1980. En el Estatuto Catalán se otorgaba competencia exclusiva a Cataluña en materia de lengua, enseñanza, cultura y medios de comunicación (Fusi Aizpúrua, 2000: 45-47).

No obstante, las dificultades para lograr una armonía entre Cataluña y el resto de España tenían una historia demasiado larga y la Constitución de 1978 no logró solucionarlas. Con el paso de los años, se fue haciendo cada vez más evidente la insatisfacción de Cataluña frente a la calidad de su autonomía, se intensificaron las reivindicaciones para conseguir una mejora de su autogobierno y poco a poco comenzó a surgir con fuerza un movimiento separatista.

3. La reforma del Estatuto de Autonomía Catalán y la Sentencia del Tribunal Constitucional.

Con el tiempo, los conflictos y las reclamaciones catalanas acerca de la falta de calidad de su autonomía regional se tradujeron en una propuesta de renovación del Estatuto de Autonomía, que se aprobó en el Parlamento de Cataluña el día 30 de septiembre de 2005 por 120 votos a favor, correspondientes a CiU, PSC, ERC e ICV-EA y 15 votos en contra, correspondientes al Partido Popular de Cataluña. Este proyecto se presentó ante el Congreso de los Diputados y fue admitido por el mismo como proposición el día 2 de noviembre de 2005. La toma en consideración del proyecto fue aprobada por el Congreso de los Diputados por 197 votos a favor, 146 votos en contra (todos ellos del Partido Popular) y una abstención (Granados Martínez, 2006).

Finalmente, el día 30 de marzo del año 2006, el pleno del Congreso de los Diputados aprobó el proyecto con los votos a favor del PSOE, CIU e ICV, y el voto en contra, aunque por razones opuestas, del Partido Popular y de Esquerra Republicana de Cataluña. El 10 de mayo de ese mismo año el proyecto llegó al Senado, donde fue aprobado sin modificaciones. En esta Cámara el Partido Popular volvió a votar en contra del mismo, pero en esta ocasión Esquerra Republicana de Cataluña se abstuvo (Granados Martínez, 2006). Posteriormente, el domingo 18 de junio de 2006, se celebró en Cataluña el referéndum sobre el Estatuto en el que ganó el “SI” con un 73,90% de los votos. Es importante señalar, a pesar de la clara victoria, que el referéndum tuvo un índice de abstención del 50, 59%.

Sin embargo, algunos grupos políticos consideraban que este nuevo Estatuto era inaceptable. Por este motivo, el 31 de julio de 2006, el Partido Popular presentó ante el Tribunal Constitucional un recurso de inconstitucionalidad contra el nuevo Estatuto de Cataluña, en el que se recurrían 114 de los 223 artículos y 12 disposiciones del mismo (El país, 1 de Agosto de 2006). Los elementos principales de discordia sobre el nuevo Estatuto, que eran considerados inconstitucionales por el Partido Popular, eran los siguientes¹:

• No se aceptaba que Cataluña fuera considerada una nación, ya que se sostenía que desde el punto de vista constitucional no hay más nación que la nación Española, titular de la soberanía, y a esa nación no pueden equipararse las nacionalidades y regiones que integran su indisoluble unidad y cuyos estatutos son un poder derivado de la Constitución.
• Se consideraba inconstitucional el trato “privilegiado” a la lengua catalana derivado de considerar su conocimiento como un deber y se impugnaba la consideración exclusiva del Catalán como lengua de la enseñanza, con el argumento de que el Estatuto violaba el derecho de los padres a elegir la lengua en la que quieren que estudien sus hijos.
• Se impugnaba que existieran derechos y deberes distintos para los catalanes en comparación con el resto de los Españoles, por considerar que esto iba en contra de la igualdad de todos los Españoles.
• Se rechazaba el otorgamiento de poderes judiciales a Cataluña, por considerar que esto rompía con la unidad judicial de España.
• No se aceptaba tampoco el principio de bilateralidad pues se consideraba que éste privilegiaba a Cataluña y sentaba las bases de un modelo confederal asimétrico, suponiendo una desigualdad inadmisible en la Constitución.
• Tampoco se aceptaba la autonomía en las relaciones internacionales de Cataluña, y la adopción de un sistema de financiación propio, por considerar que estos debían pactarse entre todas las autonomías.

Teniendo en cuenta estos planteos el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 31/2010 del día 28 de junio de ese año, declaró la inconstitucionalidad de algunos de los preceptos del nuevo Estatuto Autonómico e impuso una interpretación conforme respecto a otros². En concreto, y tras analizar algunas cuestiones previas y generales sobre el capítulo VI del título II del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña en su conjunto, el Tribunal resolvió la impugnación de los siguientes artículos: el 84.2 y 84.3 sobre competencias de los gobiernos locales; el artículo 86.5 sobre controles sobre los gobiernos locales; el artículo 83.1, 90 y 91 sobre veguerías; el artículo 218.2 sobre la capacidad legislativa autonómica para establecer y regular los tributos propios de los gobiernos locales; el artículo 151 sobre materia competencial de organización territorial; y el artículo 160 sobre materias competenciales de régimen local y régimen electoral local (Galán Galán y Gracia Retortillo, 2011: 239-240).

Quienes estuvieron, desde el principio, en contra del nuevo Estatuto de Cataluña sostienen que en este proyecto se utilizó como táctica la creación de submaterias y la transferencia de contenidos de algunas materias a otras, con el objetivo de ampliar los límites de la autonomía regional, subsumiendo bajo dominio autonómico esferas que previamente eran de incumbencia Estatal o conjunta, blindando simultáneamente las competencias de la Comunidad para garantizar que el Estado tenga cada vez menos injerencia en los asuntos regionales (Canosa Usera, 2008).

Por el contrario, quienes se posicionan en contra de la sentencia del Tribunal Constitucional consideran que la fundamentación de la sentencia establece una doctrina novedosa que reduce drásticamente la función constitucional de los Estatutos Autonómicos, negándoles por ejemplo la función de atribución competencial, marginando de este modo aquellas características que les conferían una singularidad como norma (Fossas Espadaler, 2011).

Pero más allá de la posición que cada uno tome frente a la sentencia, lo cierto es que la misma significó un duro golpe para la población catalana que había votado por el sí en el referéndum y para los partidos políticos catalanes que habían impulsado el nuevo Estatuto de Autonomía, renovando los problemas del nacionalismo regional Catalán. En efecto, el rechazo a esta resolución del Tribunal Constitucional se expresó en una concurrida manifestación realizada el día 10 de Julio de 2010 en Barcelona, bajo el lema “Somos una nación. Nosotros decidimos”. La asistencia a dicha manifestación fue de casi un millón de personas, lo que expresa el fuerte sentimiento nacionalista de una parte importante de los ciudadanos catalanes. A la cabeza de la columna estuvieron los seis presidentes y ex presidentes de la Generalitat y del Parlamento Catalán (Pérez Francesch, 2014: 274).

4. Del “pacto fiscal” a la lucha por la independencia catalana: el referéndum del 9N y la situación actual.

Posteriormente, con un cambio de composición en el parlamento autonómico a raíz de las elecciones catalanas del 28 de Noviembre de 2010, el nuevo gobierno Catalán se focalizó en mejorar el sistema de financiación regional para dar respuesta a la crisis económica (Española y mundial) presentando una propuesta conocida como el “pacto fiscal” que fue aprobada por el Parlamento Catalán el día 25 de julio de 2012.

Según la Resolución del Parlamento, el nuevo modelo de financiación tenía como principal objetivo lograr la plena capacidad de decisión sobre todos los tributos soportados en Cataluña, poder disponer de los recursos económicos que como país se generan para atender las políticas sociales y de crecimiento, y garantizar la lealtad institucional para evitar arbitrariedades e incumplimientos de las partes. Con el objetivo de dar curso a esta propuesta, el Parlamento de Cataluña instó al Gobierno de la Generalitat a iniciar un proceso de negociación con el Gobierno Español para poder conseguir un modelo de financiación propio para Cataluña en el correr del año 2012 (Sánchez i LLibre, 2012).

Pero el crecimiento del nacionalismo Catalán ya excedía por lejos la demanda de un modelo de financiación propio. Con la sentencia del Tribunal Constitucional, el sentimiento nacionalista Catalán había crecido notablemente, y las voces que bregaban por una secesión definitiva comenzaron a ganar terreno frente a aquellas otras que buscaban respuestas para el conflicto regional en reformas parciales, como un nuevo Estatuto de Autonomía o un pacto fiscal (Pérez Francesch, 2014: 276). En este marco, el día 11 de Septiembre de 2012, fecha en la cual se celebra el día nacional de Cataluña, tradicionalmente conocido como la Diada, se produjo una numerosa manifestación en Barcelona bajo el lema “Cataluña, nuevo Estado de Europa”.

Resulta importante a los efectos del presente trabajo tener en cuenta que en la misma manifestación donde se convoca por primera vez la población catalana bajo la consigna de la conformación de Cataluña como Estado independiente, se manifiesta ya la vocación de los catalanes de constituirse como “un Estado de Europa”, en una referencia que parece hablar claramente de su potencial pertenencia a la Unión Europea.

Pocos días después de la manifestación, el 20 de septiembre de ese mismo año, el Presidente de la Generalitat, Artur Mas, se reunió con el Presidente del Gobierno Español, Mariano Rajoy, para discutir la propuesta del pacto fiscal. Ante la negativa del Gobierno estatal de considerar dicha propuesta, el Presidente de la Generalitat decidió disolver el Parlamento autonómico y convocar a elecciones anticipadas. Pero previamente, en la última sesión del Parlamento, se aprobó la Resolución 742/IX del día 27 de Septiembre de 2012, en la cual se afirmaba que los intentos de encaje de Cataluña con el Estado Español, teniendo en cuenta sus reiteradas respuestas negativas a las demandas catalanas, constituían un camino sin salida. Se señalaba nuevamente la “injusticia” del “expolio fiscal” que a ojos catalanes sufría la región por parte del Estado Español y se insistía en la necesidad de mejorar la financiación autonómica. Pero además, se afirmaba que Cataluña debía iniciar una nueva etapa basada en la demanda del “derecho a decidir”, definido como el derecho imprescriptible e inalienable de Cataluña a la autodeterminación, como expresión democrática de su soberanía como nación³.

Con esta Resolución se abrió entonces una nueva etapa dentro de la lucha del nacionalismo Catalán. En su última sesión, el Parlamento de Cataluña no sólo afirmó la necesidad de que el pueblo de Cataluña pudiera determinar libre y democráticamente su futuro colectivo como nación sino que se instó al Gobierno Español a realizar una consulta sobre la independencia de Cataluña dentro de la próxima legislatura. La Resolución afirmaba, además, que si Cataluña obtuviera una financiación autónoma podría ser un país con un Estado de Bienestar digno de los países más ricos de Europa.

Las nuevas elecciones catalanas, celebradas el día 25 de noviembre de 2014, establecieron la continuidad de un ejecutivo regional de la misma tendencia política que el anterior (dirigido por Convergència i Unió) pero con la novedad de que en este caso se estableció un acuerdo de gobernabilidad con una de las fuerzas parlamentarias independentistas con presencia en la cámara (Esquerra Republicana). El eje sobre el cual se basó ese acuerdo inédito fue contundente: el nuevo gobierno se comprometía a aprobar e impulsar las acciones ejecutivas y parlamentarias que garantizaran la convocatoria de una consulta sobre el futuro político de Cataluña.

Con este horizonte, las fuerzas políticas que formaron parte del acuerdo se comprometieron a formular una declaración de soberanía del pueblo de Cataluña en el primer pleno ordinario de la X legislatura, con el objeto de fijar el compromiso del Parlamento con el ejercicio del derecho a decidir del pueblo de Cataluña, que habría de manifestarse en una consulta popular prevista para el año 2014.

En cumplimiento de este acuerdo, en la primera sesión de la nueva legislatura, el Parlamento de Cataluña aprobó el día 23 de enero de 2013 la Resolución 5/X mediante la cual se aprobó la Declaración de soberanía y el derecho a decidir del pueblo de Cataluña. Con esta declaración se dio por iniciado el proceso de ejercicio efectivo del derecho a decidir de la comunidad catalana, de acuerdo con tres grandes principios: el principio de soberanía, según el cual el pueblo de Cataluña es política y jurídicamente soberano por razones de legitimidad democrática; el principio de legalidad, según el cual se respetan todos los marcos legales existentes para hacer efectivo el fortalecimiento y el ejercicio del derecho a decidir; y el principio del diálogo, según el cual se establece el compromiso de la comunidad catalana de dialogar y negociar su derecho a decidir con el Estado Español, las instituciones europeas y el conjunto de la comunidad internacional⁴.

Frente a esta iniciativa, la reacción del Gobierno Español también fue contundente: desde el principio de las negociaciones, el ejecutivo estatal señaló que en el marco del ordenamiento constitucional Español es ilegal e ilegítima cualquier pretensión de realizar una consulta sobre la posible separación de Cataluña del resto del Estado, pues esto viola la unidad y la soberanía nacional dispuesta en la constitución. Se sostuvo, además, que una consulta de estas características sólo podría realizarse como iniciativa del Gobierno Español, con participación plena de todos los ciudadanos Españoles, a partir de un referéndum de reforma constitucional que, evidentemente, el Gobierno no tiene intenciones de convocar.

En este marco, no sólo se negó la autorización a cualquier tipo de referéndum acordado sobre la independencia de Cataluña sino que se sostuvo desde un primer momento que, en caso de que el Gobierno Catalán siguiera adelante con estas iniciativas, el Gobierno Nacional utilizaría los recursos administrativos y jurisdiccionales disponibles para impedirlas.

En vistas de que el Gobierno Español no tenía disposición para autorizar un referéndum, el Gobierno de Cataluña aprobó el 26 de Septiembre de 2014 la ley de consultas de Cataluña (Ley 10/2014) en las cuales se faculta al Gobierno Autonómico a realizar consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana⁵. Con este amparo legal, el Gobierno Catalán decidió realizar el día 9 de Noviembre de 2014 una consulta no referendaria sobre la independencia de la región, cuya consulta fue aprobada por el Decreto 129/2014⁶.

En respuesta a esta acción del Gobierno Catalán, el Gobierno Español elevó al Tribunal Constitucional un pedido de impugnación del Decreto 129/2004⁷. Por este motivo, la consulta fue suspendida de forma cautelar el día 29 de Septiembre de 2014, tras la aceptación a trámite de dicho recurso por parte del Tribunal Constitucional.

Jurídicamente, el Gobierno Español ha basado su negativa a autorizar el referéndum en diversos argumentos. En primer lugar, el Gobierno Español sostiene que la Constitución de 1978 no contempla de forma expresa la posibilidad de realizar un referéndum autonómico de las características del que intenta impulsar el Gobierno Catalán.

En segundo lugar, el Gobierno Español se apoya en la Sentencia del Tribunal Constitucional 103/2008 en la cual se excluye la posibilidad de realizar cualquier consulta relativa a la identidad y unidad del titular de la soberanía que no sea directamente un referéndum de reforma constitucional elaborada desde el Gobierno Español y realizada con participación del conjunto de los ciudadanos Españoles. En esta sentencia (STC 103/2008, FJ 4), que responde a un pedido de consulta similar elaborado por el País Vasco, se sostiene que: “la cuestión que ha querido someterse a consulta de los ciudadanos de la Comunidad Autónoma del País Vasco afecta (art. 2 CE) al fundamento del orden constitucional vigente (en la medida en que supone la reconsideración de la identidad y unidad del sujeto soberano o, cuando menos, de la relación que únicamente la voluntad de éste puede establecer entre el Estado y las Comunidades Autónomas) y por ello sólo puede ser objeto de consulta popular por vía del referéndum de revisión constitucional”⁸.

Utilizando este antecedente, el Gobierno Español ha impugnado el Decreto 129/2014 sosteniendo que la Generalitat de Cataluña infringe la Constitución al atribuir el carácter de sujeto soberano al denominado pueblo Catalán para decidir sobre una cuestión que afecta directamente a la unidad de la Nación Española, decisión que, en su caso, solo puede corresponder a la voluntad del pueblo Español en su conjunto manifestada a través del cauce constitucional previsto para ello, cauce que prevé esa manifestación de voluntad popular vía referéndum en el momento final del procedimiento de reforma constitucional y sólo en dicho momento.

Con estos argumentos, desde el Gobierno Español se condena también el intento que realiza la Generalitat de Cataluña de insinuar (párrafo 3º del preámbulo en conexión con el art. 2 del Decreto 129/2014) que el referéndum se realiza como una fase previa al ejercicio de la iniciativa para una reforma constitucional conforme con el Estatuto y la Constitución según el resultado del referéndum, ya que tal fase o procedimiento previo no existe en la Constitución, que sólo prevé llamar al pueblo Español a pronunciarse sobre una cuestión que afecta a la unidad de la Nación Española por el cauce de un referéndum de reforma constitucional⁹.

En tercer lugar, en función de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 del texto constitucional, el Gobierno Español sostiene que en la Constitución se predica la soberanía nacional única del pueblo Español y la indisoluble unidad de la nación Española, principios que niegan la posibilidad de considerar soberano a un pueblo comunitario que conforma el Estado Español e impiden cualquier iniciativa regional relacionada con la independencia de una región de la Nación Española.

Se argumenta, en base al preámbulo de la Constitución Nacional de España, que es la decisión soberana del pueblo Español, plasmada en la CE, la que ha reconocido el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones (arts. 2 y 137 CE), con arreglo al art. 1.2 CE, donde se sostiene que “[l]a soberanía nacional reside en el pueblo Español, del que emanan los poderes del Estado”. Pues la CE, que “resulta del ejercicio del poder constitucional del pueblo Español, titular de la soberanía nacional, y del que emanan todos los poderes del Estado (art. 1.2 C.E.), [...] no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la Constitución y superiores a ellas, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito” ¹⁰.

Sobre este punto, el Gobierno Español nuevamente hace referencia a la doctrina sentada en la STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 4, donde se afirma que: “La Ley recurrida presupone la existencia de un sujeto, el "pueblo vasco", titular de un "derecho a decidir" susceptible de ser "ejercitado" [art. 1 b) de la Ley impugnada], equivalente al titular de la soberanía, el pueblo Español, y capaz de negociar con el Estado constituido por la Nación Española los términos de una nueva relación entre éste y una de las Comunidades Autónomas en las que se organiza. La identificación de un sujeto institucional dotado de tales cualidades y competencias resulta, sin embargo, imposible sin una reforma previa de la Constitución vigente. En realidad el contenido de la consulta no es sino la apertura de un procedimiento de reconsideración del orden constituido que habría de concluir, eventualmente, en "una nueva relación" entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco; es decir, entre quien, de acuerdo con la Constitución, es hoy la expresión formalizada de un ordenamiento constituido por voluntad soberana de la Nación Española, única e indivisible (art. 2 CE), y un sujeto creado, en el marco de la Constitución, por los poderes constituidos en virtud del ejercicio de un derecho a la autonomía reconocido por la Norma fundamental. Este sujeto no es titular de un poder soberano, exclusivo de la Nación constituida en Estado. (…) El procedimiento que se quiere abrir, con el alcance que le es propio, no puede dejar de afectar al conjunto de los ciudadanos Españoles, pues en el mismo se abordaría la redefinición del orden constituido por la voluntad soberana de la Nación, cuyo cauce constitucionalmente no es otro que el de la revisión formal de la Constitución por la vía del art. 168 CE, es decir, con la doble participación de las Cortes Generales, en cuanto representan al pueblo Español (art. 66.1 CE), y del propio titular de la soberanía, directamente, a través del preceptivo referéndum de ratificación (art. 168.3 CE)¹¹.

Asimismo, el Gobierno se apoya en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 8, que al analizar el art. 1 del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña señala que la inequívoca declaración de principio expresada en el art. 1 EAC, esto es, la constitución de Cataluña como sujeto de Derecho “de acuerdo con la Constitución” y con una norma, el Estatuto de Autonomía, que le está subordinada, implica naturalmente la asunción del entero universo jurídico creado por la Constitución, único en el que la Comunidad Autónoma de Cataluña encuentra, en Derecho, su sentido. En particular, supone la obviedad de que su Estatuto de Autonomía, fundamentado en la Constitución Española, hace suyo, por lógica derivación, el fundamento propio que la Constitución proclama para sí, esto es, “la indisoluble unidad de la Nación Española” (art. 2 CE), al tiempo que reconoce al pueblo Español como titular de la soberanía nacional (art. 1.2 CE) cuya voluntad se formaliza en los preceptos positivos emanados del poder constituyente. Toda esta doctrina constitucional no hace más que reiterar lo evidente: en la perspectiva de la Constitución, no hay más que un soberano, el pueblo Español (art. 1.2 CE). Considerar soberano -de presente y en acto- al pueblo Catalán o a una parte del mismo atribuyéndole la capacidad de ser consultado de manera autónoma y diferenciada del sujeto soberano, el pueblo Español sobre cuestiones que afectan a la unidad de la nación Española (la independencia de Cataluña, artículo 3 del Decreto 129/2014), dándole la cualidad de “sujeto político y jurídico” constituye una infracción constitucional evidente del art. 1.2 CE¹².

Por su parte, los partidarios del referéndum, sostienen que si bien estos argumentos son jurídicamente válidos, lo cierto es que con fundamento en el principio democrático del artículo 1 de la Constitución y en la ausencia de límites a la reforma constitucional, el Gobierno Español bien podría encontrar en la propia Constitución y en el ordenamiento vigente vías que permitan celebrar un referéndum para que los ciudadanos catalanes puedan pronunciarse con carácter consultivo acerca del inicio del procedimiento de reforma constitucional conducente a la independencia de Cataluña. De acuerdo con los defensores del referéndum, los mecanismos que dentro del marco constitucional y de la legalidad vigente pueden hacer jurídicamente viable conocer la voluntad del pueblo de Cataluña sobre su posible configuración como Estado soberano son básicamente dos: el referéndum previsto en el artículo 92 de la Constitución y el referéndum establecido por la ley catalana 4/2010, de consultas populares por vía de referéndum. Ambos son de naturaleza puramente consultiva (Martín, 2013).

En el primer caso la convocatoria corresponde al Estado central: el artículo 92 de la Constitución establece que decisiones políticas de especial trascendencia puedan ser sometidas a referéndum consultivo de los ciudadanos. Este referéndum ha de ser convocado por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno y previa autorización del Congreso de los Diputados (Martín, 2013).

En el segundo caso, la consulta corresponde al Gobierno de Cataluña previa autorización del Estado. En efecto, la ley catalana 4/2010, aprobada en el marco del artículo 122 del Estatuto de 2006 y respetuosa con la legislación orgánica aplicable en la materia, permite someter a referéndum consultivo de los ciudadanos de Cataluña cuestiones políticas de especial trascendencia en el ámbito de las competencias de la Generalidad. Es importante señalar que la ley catalana 4/2010 fue recurrida por el Presidente del Gobierno ante el Tribunal Constitucional, pero posteriormente éste, mediante el Auto 87/2011, levantó la suspensión de la misma, de modo que dicha Ley se encuentra vigente mientras el Tribunal Constitucional no diga lo contrario al dictar sentencia sobre el recurso o al atender una solicitud de reconsideración del levantamiento de la suspensión (Martín, 2013).

Ahora bien, más allá de la disputa jurídica, lo cierto es que el problema del referéndum catalán es principalmente un problema político. Tanto sus defensores como sus detractores pueden encontrar, en el ámbito del derecho y la jurisprudencia, elementos que les permitan sostener argumentos encontrados. En definitiva, lo que no permite decidir la controversia es la irrenunciable voluntad del Gobierno Catalán de avanzar en la consulta sobre la independencia de la región, así como la inquebrantable decisión del Gobierno Español de impedir cualquier tipo de movimiento que avance en el sentido de la futura secesión Catalana.

En este contexto, a pesar de los argumentos y los impedimentos legales del Gobierno Español, el Gobierno Catalán ha decidido no atender a la medida cautelar y realizar la consulta no referendaria del 9 de Noviembre de 2014. Los resultados de esta consulta fueron contundentes: el 80,67% de los votantes apoyaron la constitución de Cataluña como un Estado independiente; un 10,07% apoyó que Cataluña sea un Estado no-independiente; y un 4, 54% de los participantes votó en contra de que Cataluña se convierta en un Estado. Entre votos en blanco y nulos, se contó un porcentaje del 4,6%. El número de participantes fue de 2.305.290, sobre un total estimado de 5,4 millones de personas que estaban convocadas a la consulta (La vanguardia política, 10 de Noviembre de 2014).

En este escenario, más allá de que la consulta no tiene carácter vinculante y no fue aprobada por el Gobierno Español, lo cierto es que los partidos independentistas Catalanes han encontrado el apoyo que esperaban por parte de su población para continuar el camino de la lucha por la secesión. De hecho, el escenario que se plantea para el año que comienza es la convocatoria a elecciones plebiscitarias en Cataluña y, en caso de que triunfen ampliamente los partidos independentistas y el Gobierno Español se mantenga intransigente en sus posiciones –como viene sucediendo-, lo más probable es que se avance hacia una declaración unilateral de independencia.

5. Antecedentes internacionales: los países de la ex Yugoslavia, Quebec, Kosovo, Crimea y Escocia.

Existen dos casos de secesión que no generan conflicto desde el punto de vista del derecho internacional: aquellos casos en los cuales una colonia se independiza del país colonizador, y aquellos procesos en los cuales existe un acuerdo interno dentro de un Estado y un procedimiento pautado para llegar a la independencia de una parte de ese Estado. El caso de Cataluña no corresponde a ninguno de los dos casos, al menos desde que el Gobierno Español se ha manifestado en contra de la realización de un referéndum acordado y avalado por las instituciones nacionales.

En este marco, resulta interesante repasar los antecedentes internacionales de procesos secesionistas o independentistas, tanto aquellos que se realizaron de manera unilateral como aquellos otros en los cuales se celebró un referéndum acordado por las instituciones estatales. Estos casos brindan un aporte histórico para pensar y discutir el futuro de Cataluña.

Uno de los primeros antecedentes internacionales es la desmembración de Yugoslavia, que se inició con la declaración unilateral de independencia de Eslovenia en el año 1991. La República de Yugoslavia se conformó en el año 1945 cuando el partisano de tendencia comunista conocido como Mariscal Tito logró la unión de distintas comunidades luego de una guerra civil que tuvo lugar en la región en el marco de la Segunda Guerra Mundial. Desde entonces, Yugoslavia quedó constituida por una federación de seis naciones: Serbia, Eslovenia, Croacia, Bosnia-Herzegovina, Montenegro y Macedonia, más las regiones de Kosovo y Vojvodina, bajo estatutos autonómicos. Sin embargo, esta unión nunca logró consolidarse y, con la muerte de Tito en el año 1980 comenzaron a manifestarse profundas crisis económicas y tensiones entre las distintas comunidades, que dieron inicio a un ciclo desintegrador (Acosta y Pérez, 2011: 247-248).

Este proceso de desintegración se inició con la declaración de independencia de Eslovenia. En este caso, la habilidad negociadora de Milán Kucan, que hasta ese entonces había sido líder del Partido Comunista en Eslovenia, permitió que el proceso de independencia fuera relativamente pacífico, de modo que los enfrentamientos armados entre las fuerzas de la República Federativa Socialista de Yugoslavia (RFSY) y los contingentes separatistas de Eslovenia se limitaron a la llamada "guerra de diez días". (Ávila Pastrana, 1993).

Un mes después, se declaró la independencia de Croacia. Este proceso se había iniciado un año antes: el 25 de julio de 1990 la Asamblea croata proclamó el derecho de soberanía nacional y meses después se aprobó la nueva Constitución, en la que se afirmaba que Croacia era un Estado unitario e indivisible y que era la tierra de los croatas y su lengua oficial era el croata. En esta Constitución, pese a que los artículos posteriores señalaban que continuaba en el marco de la República Socialista Federativa de Yugoslavia, y se reconocían todos los derechos de la población serbia, se incluían muchos elementos que permitían adelantar las intenciones de un proceso de separación. Tiempo después, siguiendo el ejemplo de Eslovenia, Croacia anunció el 19 de mayo de 1991 la celebración de un referéndum, boicoteado por la minoría serbia, en el que el 94% de los votantes dijo sí a la independencia. No obstante, la guerra en Croacia fue bastante más cruenta que en el caso de Eslovenia: implicó siete meses de sangrientos enfrentamientos entre la región y el ejército Serbio (Acosta y Pérez, 2011: 247-248).

Otro antecedente interesante es el caso de Quebec, en el cual se celebró un referéndum para consultar sobre la potencial independencia de la región, que se resolvió de manera pacífica y se saldó con la continuidad de su integración dentro del Estado de Canadá. Este proceso se inició con la llegada de los independentistas del Parti Québécois al Gobierno de Quebec en 1994, quienes presentaron ante la Asamblea Nacional un Proyecto de Ley en el que se habilitaba a dicha Asamblea para tomar la iniciativa de proclamar la soberanía de Quebec y ofrecer una asociación económica y política con Canadá. En este caso, se celebró un referéndum con el consentimiento del Gobierno federal en 1995: en la consulta la iniciativa independentista obtuvo un resultado negativo por el estrecho margen de 50.000 votos (50'56% contra 49'44%). Frente a este resultado, el entonces Gobierno de Quebec anunció que si ganaba las siguientes elecciones provinciales (como efectivamente sucedió en noviembre de 1998) convocaría un tercer referéndum cuando estuvieran dadas las condiciones para ganarlo (Chacón Piqueras y Ruíz Robledo, 1999).

Sin embargo, el Gobierno Canadiense tuvo entonces la iniciativa de aprobar una ley federal en la que se reconocía el carácter de “sociedad distinta” de Quebec, como una estrategia para lograr su integración. Asimismo, decidió acudir al Tribunal Supremo para que aclarara tanto las condiciones de un posible tercer referéndum, como las de un eventual proceso de secesión desde el punto de vista de la legalidad del país y del Derecho Internacional.

En su Dictamen de 1998 dicho Tribunal explicitó los elementos que deberían considerarse para dar lugar a la autodeterminación de un “pueblo”. En este Dictamen se postula que en los casos en los que no se infiere un proceso de colonización u opresión, y en el que además existe la posibilidad de autogobierno y participación en las distintas instituciones federales, debe prevalecer la voluntad soberana y la primacía del Derecho vigente. No obstante, también se declara que si existe una mayoría clara sobre una pregunta clara a favor de la secesión, se confiere una legitimidad democrática a los ciudadanos de la región (en este caso, Quebec) que el resto de integrantes de la Federación debe reconocer; aunque para ello sería necesario respetar “los derechos de los demás” –es decir, los derechos del resto de países federados y ciudadanos de Canadá en el proceso de separación- y realizar una reforma de la Constitución federal para adecuarla a la nueva realidad de Canadá (Chacón Piqueras y Ruíz Robledo, 1999)¹³. Este Dictamen brinda un antecedente sobre el cual los aspirantes a la secesión Catalana han basado gran parte de sus argumentos, señalando la legitimidad democrática que el triunfo en un referéndum Catalán con pregunta clara podría otorgarles.

Paralelamente, también en la primera mitad de la década del `90, el resto de las naciones que conformaron la ex Yugoslavia se enfrentaron a una situación más compleja: sus iniciativas de independencia fueron rechazadas por Serbia y llevaron al desarrollo de una guerra, denominada habitualmente “Guerra de Bosnia”, que se desarrolló entre 1992 y 1995 y se constituyó como uno de los episodios más sangrientos de fines del siglo XX. En el marco de esta guerra tuvieron lugar las llamadas “limpiezas étnicas” que implicaron los desplazamientos forzados de personas de determinado origen étnico e, incluso, el genocidio de determinados grupos en particular: de hecho, entre las secuelas de la guerra se cuentan 250.000 muertos y un millón de refugiados y desplazados. El presidente serbio de entonces, Slobodan Milosevic, tenía como principal objetivo impedir la disolución de Yugoslavia, pero la voluntad de independencia de las comunidades que la habían conformado era muy fuerte. Dicho presidente también intentó, sin lograrlo, mancomunar a todos los serbios de la región en un solo país. Luego de la guerra, Yugoslavia sólo quedó conformada por Serbia y Montenegro, país que logró su independencia tras un referéndum en 2006 (Acosta y Pérez, 2011: 247-250).

Otro antecedente importante es el de Kosovo, que se independizó de manera unilateral de Serbia en el año 2008. Ya en 1990, el parlamento autónomo de la provincia de Kosovo había aprobado una primera declaración unilateral de independencia. Sin embargo, la misma no fue reconocida internacionalmente, porque el bloque soviético, a pesar de la reciente caída del muro, aún tenía mucha incidencia en ese territorio. No obstante, casi dos décadas después, el 17 de Febrero de 2008 se aprobó la independencia definitiva de Kosovo, apoyada por la Unión Europea y Estados Unidos. Este proceso se dio a pesar de la oposición frontal de Rusia (Montanaro, 2009). Es importante señalar que en este caso España tampoco reconoció la declaración, posiblemente debido a lo que esta aceptación podría implicar en relación con sus propios problemas regionales internos y las demandas independentistas de Cataluña y el País Vasco.

En el caso de Kosovo, frente a las demandas de Serbia, la asamblea de la ONU aprobó en Octubre de 2008 una resolución para preguntar a la Corte Internacional de Justicia si la secesión de Kosovo era compatible con el derecho internacional. Casi dos años después, la Corte Internacional resolvió que “la declaración de independencia de Kosovo no violó el derecho internacional ni la Resolución 224 del Consejo de seguridad”¹⁴. Actualmente Kosovo es reconocida aproximadamente por 75 países miembros de la ONU, entre ellos se cuentan Estados Unidos, Canadá, 22 de los 27 estados de la Unión Europea (UE), Australia, Arabia Saudita, Turquía, Japón y Corea del Sur. Entre quienes se oponen, se encuentran Serbia, Rusia, China, India, gran parte de Latinoamérica, Asia y África y, dentro de la UE, estados como España, Grecia y Rumania, entre otros.

Otro antecedente es el de Crimea, que perteneció a Rusia desde el siglo XVII y luego a la Unión Soviética hasta el año 1954, cuando Kruschev la transfirió a Ucrania. En ese contexto histórico, este cambio no implicaba grandes consecuencias, ya que a pesar del cambio Crimea aún pertenecían a la Unión Soviética. Sin embargo, cuando Ucrania se declaró independiente de la URSS en 1991, las fronteras definidas en el año 1954 comenzaron a pesar sobre la identidad y la historia de Crimea, quien históricamente había pertenecido a Rusia y ahora era parte de Ucrania. Es importante tener en cuenta, en este sentido, que en Crimea la población rusa duplica ampliamente a la población ucraniana.

Este conflicto cultural y político asociado a la identidad de Crimea se vio agravado, a su vez, por los problemas internos de Ucrania, donde comenzó una disputa entre quienes se inclinaban a continuar bajo la influencia y el apoyo de Rusia y quienes consideraban que era hora de estrechar relaciones con la Unión Europea. Luego de un golpe de Estado en Kiev en Febrero de 2014, donde se destituyó al entonces presidente que pertenecía al ala más cercana a Rusia, se realizó el día 14 de Marzo de 2014 un referéndum en Crimea donde el 96,7% de los participantes votaron por la separación de Ucrania y la incorporación a Rusia. Un día después, el Parlamento de Crimea proclamó la independencia unilateral y solicitó la incorporación de Crimea a Rusia. El presidente Ruso aceptó inmediatamente la independencia y la incorporación de Crimea a su Estado: sin embargo, la situación dio lugar a diversos conflictos geopolíticos que aún no se han resuelto. La Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante su Resolución 68/262, rechazó la incorporación de Crimea por 100 votos en contra, 11 a favor y 58 abstenciones. En los días posteriores, las tropas militares ucranianas se enfrentaron en contados incidentes con el ejército ruso hasta finalmente replegarse y hacer abandono de la península, aunque el gobierno ucraniano aún considera Crimea como parte de su territorio de iure.

Por último, el antecedente más inmediato es el referéndum de Escocia. En este caso, el primer ministro británico, David Cameron, y el ministro principal de Escocia, Alex Salmond, acordaron los términos para que el Parlamento de Escocia organizara un plebiscito sobre la base de una única pregunta clara: si se está o no a favor de que Escocia abandone el Reino Unido. El referéndum se realizó el 18 de Septiembre de 2014 y los resultados fueron negativos para quienes tenían intenciones independentistas: un 55,3% de los escoceses votó por el NO a la secesión, mientras el 44,7% votó por el SI.

En caso de haberse producido la independencia de Escocia, España hubiese contado con un antecedente claro de secesión dentro de un país miembro de la Unión Europea, que pudiera servir de antecedente para analizar si es posible la continuidad o la incorporación rápida del nuevo Estado a la UE, o bien si con la declaración de independencia se rompe la pertenencia a la misma y el trámite de incorporación debe empezar de cero. Este es un punto de debate importante en torno a la potencial secesión catalana, que en vistas del resultado del referéndum de Escocia va a permanecer sin respuesta.

Por otra parte, a modo de observación general, es importante señalar que la postura de las distintas potencias mundiales frente a estos procesos es compleja y, en muchos casos, contradictoria. En el caso de Eslovenia, tanto Estados Unidos como la Unión Europea habían declarado antes del proceso que no iban a considerar legítima la declaración unilateral de independencia. Sin embargo, una vez declarada, decidieron reconocer al nuevo Estado. La independencia de Kosovo, por su parte, fue apoyada por Estados Unidos y la mayoría de sus países aliados, quienes argumentaron que la Guerra de Kosovo generaba en este caso una situación de excepcionalidad que volvía legítima la demanda independentista. Rusia y Serbia, en cambio, alegaban que la independencia unilateral violaba las normas del derecho internacional. La Unión Europea, incapaz de lograr un consenso entre sus miembros, dejó la decisión sobre el reconocimiento de Kosovo a cada Estado de manera individual. En cambio, en el caso de Crimea, Estados Unidos y la Unión Europea argumentaron que la independencia unilateral violaba el derecho internacional, mientras que en este caso Rusia consideró que se trataba de una demanda legítima.

Como puede verse, el posicionamiento de las distintas potencias sobre la legitimidad de una demanda unilateral de independencia, así como la interpretación del derecho internacional, en muchos casos dependen más de razones geopolíticas que de cuestiones normativas o técnicas.

6. ¿Es posible la integración de un futuro Estado Catalán a la Unión Europea?

Dentro de los debates jurídico-políticos que conlleva la modificación territorial que crea un nuevo Estado –en este caso, el potencial Estado de Cataluña-, el que más interés ha suscitado en relación a las demandas de independencia Catalanas es el que tiene que ver con los posibles efectos de una secesión dentro del subsistema del Derecho Internacional que es el Derecho de la Unión Europea. Dicho de otro modo, uno de los ejes del debate sobre la posible secesión Catalana gira en torno a la siguiente pregunta: ¿Es posible la integración de un potencial Estado Catalán a la Unión Europea? ¿Con qué plazos y en qué términos?

Esta parece ser una preocupación central para Cataluña. Por un lado, porque constituye uno de los argumentos jurídico-políticos más utilizados por los defensores de la unidad de España, quienes advierten a los Catalanes que en caso de concretarse la independencia ellos quedarían fuera del marco de la Unión Europea.

Por otra parte, porque la demanda de independencia de Cataluña parece estar acompañada por una intención fuerte de permanecer dentro de la Unión Europea. Como ya hemos visto, en la primera manifestación multitudinaria abiertamente independentista que se produjo en Barcelona el día 11 de Septiembre de 2012, la consigna “Cataluña, nuevo Estado de Europa” expresa este deseo de los Catalanes de seguir perteneciendo a la Unión Europea en caso de secesión. A nivel institucional, en la Resolución 5/X del Parlamento de Cataluña, del día 23 de enero de 2013, en la cual se aprobó la Declaración de soberanía y el derecho a decidir del pueblo Catalán, se afirma que la independencia de Cataluña se realizará en el marco europeo, aludiendo a la intención de seguir perteneciendo jurídica y políticamente a la Unión Europea.

Asimismo, en la Resolución 742/IX del Parlamento de Cataluña sobre la orientación política general del Gobierno, se dedican varios párrafos al proceso para llegar a ser un nuevo Estado de Europa, señalando la importancia de que el Parlamento, en el proceso de construcción de un Estado independiente para la nación catalana, trabaje para la proyección internacional del futuro país, adoptando una estrategia de diálogo y colaboración constante con las instituciones europeas, especialmente con la Comisión Europea y el Parlamento Europeo, para facilitar el reconocimiento internacional de las decisiones del pueblo Catalán¹⁵.

En este marco, al no existir referencias explícitas en el marco jurídico de la Unión Europea, ni una jurisprudencia unívoca acerca de los efectos jurídicos y políticos de la secesión de una región de un Estado Miembro (ya sea mediante una declaración unilateral de independencia o una secesión acordada), lo cierto es que el debate sobre las relaciones de un potencial Estado Catalán con la Unión Europea se encara desde distintas interpretaciones, que suelen estar condicionadas por la posición política que se tenga (a favor o en contra) de la posible independencia de Cataluña. En términos generales, los defensores de la unidad de España suelen interpretar el Derecho Internacional vigente y la jurisprudencia existente de tal modo que la continuidad dentro de la Unión Europea de un futuro Estado Catalán, o su incorporación rápida a la misma, se presentan como inviables:

“El acceso a la independencia no se hace sin consecuencias en el orden internacional y europeo. Un territorio que sale del paraguas del estado predecesor y que accede al estatus de estado es, aunque resulte una obviedad, un estado nuevo, una nueva subjetividad, unos nuevos derechos y obligaciones y toma un nuevo nombre que le identifica e individualiza internacionalmente. Si la secesión se consumara, Cataluña sería un nuevo estado, un estado distinto a España y no podría conservar los beneficios de la vida en común ni en el orden internacional ni en el europeo” (Martín, 2013: 63).

En oposición, quienes abogan por la independencia Catalana suelen interpretar que, en caso de independencia, es posible la continuidad de Cataluña dentro de la Unión Europea o al menos su incorporación ad hoc a la misma:

“(…) succession in membership would allow a reply to be given to the situation created by the secession or dissolution of a member state and would also guarantee the continuity of the rights and duties derived from the application of European Union law. This situation will also be respectful of the defence of the democratic principles postulated by the Union” (Matas et. al, 2010: 42).

En el presente trabajo, se busca analizar el Derecho Internacional y Europeo, así como la jurisprudencia existente, desde un punto de vista imparcial, para evaluar efectivamente cuáles son los escenarios posibles en la relación de Cataluña con la Unión Europea en caso de secesión. Se considera que el análisis de este tema puede constituir un aporte a la discusión, no para establecer una interpretación del Derecho Internacional que permita argumentar a favor o en contra de la independencia, sino más bien para conocer el marco jurídico y los posibles escenarios a los que podría enfrentarse un potencial Estado Catalán, en caso de que la voluntad del pueblo de Cataluña finalmente terminara de plasmarse en una declaración (acordada o unilateral) de independencia.

6. 1. El Derecho Internacional acerca del derecho a la libre determinación de los pueblos y la regulación de la sucesión de Estados.

El antecedente jurídico internacional más invocado en el debate sobre la posible independencia de Cataluña suele ser el derecho a la libre determinación de los pueblos. Este derecho es ampliamente reconocido en las sociedades democráticas y efectivamente forma parte del Derecho Internacional. El debate se plantea, sin embargo, a la hora de interpretar cuándo este derecho es aplicable y en qué casos se considera legítima la voluntad de un pueblo que pertenece a un Estado de independizarse del mismo.

En 1960, la Asamblea General de la ONU aprobó la Resolución 1514 con el espíritu de apoyar la libre determinación de los pueblos sujetos a dominación colonial o extranjera¹⁶. En dicha Resolución se establece como legítima la voluntad de los pueblos dependientes de poner fin a la situación de colonización. En este marco, se sostiene que todos los pueblos tienen el derecho de la libre determinación, derecho en virtud del cual determinan su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural.

Este derecho es invocado frecuentemente por los defensores de la independencia Catalana. Partiendo de la premisa de que Cataluña es un pueblo e incluso una nación singular, diferente de España, se sostiene que en el marco del Estado Español no puede ejercer su legítimo derecho a determinarse libremente en cuestiones políticas, económicas, sociales y culturales, argumentando de este modo la necesidad de su independencia (Pous, 2013).

Sin embargo, en la Resolución 1514 también se afirma que “todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas”. Quienes sostienen que la potencial independencia de Cataluña no se encuentra dentro del marco legal del Derecho Internacional, se apoyan en esta parte de la Resolución para argumentar que el derecho a la libre determinación de los pueblos se aplica sólo en casos de colonización o imposición política, y no en el caso de un Estado Autonómico donde la región Catalana tiene amplia representación en las decisiones políticas, económicas, sociales y culturales de España (Martín, 2013).

El derecho a la libre determinación de los pueblos también forma parte de los dos Pactos adoptados en 1966 – el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Según el artículo 1 común a los dos Pactos se sostiene lo siguiente: “1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural. 2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica internacional basada en el principio de beneficio recíproco, así como del derecho internacional. En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia. 3. Los Estados Partes en el presente Pacto, incluso los que tienen la responsabilidad de administrar territorios autónomos y territorios en fideicomiso, promoverán el ejercicio del derecho de libre determinación y respetarán este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas”¹⁷.

Ahora bien, el problema del alcance derecho a la libre determinación de los pueblos vuelve a abordarse en la Resolución 2625 de la Asamblea General de la ONU, dispuesta en el año 1970^18. Allí se declara que “el establecimiento de un Estado soberano e independiente, la libre asociación o integración con un Estado independiente o la adquisición de cualquier otra condición política libremente decidida por un pueblo constituyen formas del ejercicio del derecho de libre determinación de ese pueblo”. También se sostiene que “todo Estado tiene el deber de abstenerse de recurrir a cualquier medida de fuerza que prive a los pueblos antes aludidos en la formulación de presente principio de su derecho a la libre determinación y a la libertad y a la independencia. En los actos que realicen y en la resistencia que opongan contra esas medidas de fuerza con el fin de ejercer su derecho a la libre determinación, tales pueblos podrán pedir y recibir apoyo de conformidad con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas”.

Sin embargo el texto de la Resolución presenta elementos para una interpretación restringida de los marcos de aplicación de este derecho. Allí se manifiesta, por ejemplo, que “ninguna de las disposiciones de los párrafos precedentes se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta cualquier acción encaminada a quebrantar o menospreciar, total o parcialmente, la integridad territorial de Estados soberanos e independientes que se conduzcan de conformidad con el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos antes descritos y estén, por tanto dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivo de raza, credo o color”. En este sentido, la interpretación tradicional del Derecho Internacional indica que las resoluciones adoptadas por Naciones Unidas limitan el ejercicio del derecho de autodeterminación solamente a pueblos colonizados, o bien a pueblos no coloniales que se encuentran bajo un régimen no democrático, que sufren cualquier tipo de discriminación en el Estado del que forman parte, o que son objeto de dominación armada extranjera (Gros Espiell, 1981). Esto excluiría, en principio, el caso del pueblo Catalán.

Por otra parte, la Comisión de Derecho Internacional, creada en 1947 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, no tiene un marco jurídico establecido para casos de secesión. Pero sí se ha ocupado en dos tratados de los problemas jurídicos y políticos que se plantean en caso de sucesión de Estados: la Convención de Viena de 1978 y la Convención de Viena de 1983. En estos tratados se entiende por sucesión de Estados la sustitución de un Estado por otro en la responsabilidad de las relaciones internacionales de un territorio.

Si esta definición es aplicable al caso de una eventual independencia Catalana ha sido objeto de muchos debates. Pero más allá del debate, lo cierto es que incluso si se aceptara la aplicación del derecho internacional vigente en torno a la sucesión de Estados en caso de una declaración (acordada o unilateral) de independencia, éste no regula el problema de la calidad de miembro del Estado sucesor en relación con una organización internacional. La única referencia que existe sobre este punto es el artículo 4 de la Convención de Viena de 1978, que se presenta con una formulación bastante indefinida que deja el problema sujeto a interpretación. Según este artículo: “la presente convención se aplicará a los efectos de la sucesión de estados respecto de (…) todo tratado que sea un instrumento constitutivo de una organización internacional (…) sin perjuicio de las normas relativas a la adquisición de la calidad de miembro y sin perjuicio de cualquier otra norma pertinente de la organización”¹⁹.

Como puede verse, el problema queda transferido a las reglas y decisiones propias de cada organización internacional. Por este motivo, a la hora de pensar la pertenencia a la Unión Europea en caso de secesión dentro de un Estado Miembro, es fundamental recurrir al Derecho Europeo y la práctica existente en esta materia dentro de la Unión Europea.

6. 2. Distintas interpretaciones del Derecho Europeo

Lo primero que es preciso decir en relación con el Derecho Europeo es que no existe ningún tratado que contenga una disposición referida expresa y específicamente al problema de la pertenencia a la Unión Europea de un Estado surgido como consecuencia de la secesión de parte del territorio de un Estado miembro (Galán Galán, 2013; Generalitat de Cataluña, 2014; Ridao Martín y González Bondia, 2014).

“No se regula, de entrada, el fenómeno de la secesión dentro de los estados miembros, seguramente por considerarse que se trata de una cuestión interna de cada estado, que deberá ser resuelta con aplicación de las normas de su ordenamiento interno correspondiente y las reglas del derecho internacional. Pero tampoco, en segundo lugar, se contienen en los tratados europeos precepto alguno que contemple las repercusiones que ese hecho de carácter interno tiene indudablemente para la Unión, ya que está en juego la permanencia o no en su seno de un territorio en atención de que el nuevo estado independiente sea parte o no de la organización supranacional” (Galán Galán, 2014).

En este marco, hay quienes consideran que esta ausencia de una normativa explícita y específica constituye un vacío legal (Generalitat de Cataluña, 2014). Según esta lectura, no existe actualmente una regulación que pueda ser aplicada en caso de secesión dentro de un Estado miembro, de modo tal que todos los escenarios posibles dependen exclusivamente de la decisión que tome la Unión Europea una vez que se encuentre por primera vez frente a una situación de este tipo.

“(…) el carácter inédito del caso catalán incrementará la amplitud del margen de libertad que la UE suele darse a la hora de seleccionar, interpretar y aplicar el Derecho Europeo y hará que, en la práctica, se quiera reconocer o no, la opción por uno u otro escenario no responda tanto a criterios jurídicos como criterios e intereses políticos y sobre todo económicos” (Generalitat de Catalunya, 2014: 13).

Siguiendo la hipótesis del vacío legal, algunos autores se focalizan en la práctica de la Unión Europea para argumentar que, en caso de producirse una secesión, lo más probable es que se mantenga la continuidad del nuevo Estado dentro de la Unión Europea. El argumento más utilizado para anticipar este escenario consiste en que la Unión Europea ha mostrado hasta el momento una gran capacidad de adaptación y flexibilidad para dar una respuesta rápida a las demandas que se le plantean, de modo que la continuidad en caso de secesión bien podría darse mediante la figura de una “ampliación interna” de la Unión Europea, que implica la sucesión automática, sin interrupción, del nuevo Estado en condición de miembro. De acuerdo con esta lectura, cualquier otra práctica sería contraria a la finalidad de la Unión Europea, que es la integración de Europa, y al principio democrático que la inspira y la conduce a respetar la voluntad de separación libremente expresado por parte de una comunidad de ciudadanos europeos (Matas et. al, 2010).

“A lo largo de los más de cincuenta años del proceso de construcción europea, iniciado con la creación de las Comunidades Europeas, hemos asistido a diversas situaciones de sucesión de Estados que afectaban a sus miembros (…) ninguno de estos casos encaja con el de una separación o secesión en un Estado miembro que conlleve también la voluntad del nuevo Estado de formar parte de la Unión Europa. Sin embargo, sí tienen en común la voluntad demostrada por las instituciones europeas de respetar escrupulosamente la voluntad democrática de los ciudadanos de los territorios afectados de modificar su relación con la organización, mostrando en todo momento una notable flexibilidad y pragmatismo político a la hora de encontrar un encaje jurídico a las diversas situaciones para adaptarse a la nueva realidad, que incluso en algunos casos afectaba a la aplicación de varias disposiciones de los Tratados, superando lagunas normativas respecto a la forma y al fondo de la solución, y todo ello en detrimento de una aplicación rigurosa de los procedimientos de revisión de los Tratados” (Ridao Martín y González Bondia, 2013: 380).

Desde esta mirada, el único problema potencial será encontrar los mecanismos técnicos que permitan darle marco legal a esta continuidad. Generalmente, la vía que se propone para mantener la pertenencia consiste en dar curso al siguiente camino: una vez efectuada la declaración de independencia de un Estado surgido de la secesión de un Estado miembro mediante un proceso democrático, se notifica la sucesión en la condición de Estado miembro a la Unión Europea, que reconoce la sucesión y establece un régimen transitorio de pertenencia, para poder luego introducir las modificaciones que sean necesarias en el Derecho originario de la Unión Europea siguiéndose el procedimiento de reforma de los tratados regulado en el art. 48 del Tratado de la Unión Europea (Matas et. al, 2010).

Otros autores proponen procedimientos alternativos que permitan no demorar la incorporación del nuevo Estado a la Unión Europea. Palomares (2013), por ejemplo, sugiere un procedimiento que permitiría evitar la ruptura mediante la adopción de una decisión de Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo Europeo, para hacer frente en primera instancia a los problemas jurídicos e institucionales que se plantean y dar lugar, luego, a la celebración de un tratado de adhesión siguiendo el procedimiento de negociación del artículo 49 del Tratado de la Unión Europea. En este caso, sin embargo, no se contempla qué sucedería en caso de que España, en tanto Estado miembro, vetara la incorporación de Cataluña.

Por su parte, otros autores como Chamon y Van der Loo (2013) proponen recurrir al artículo 50 del Tratado de la Unión Europea para regular la contracción de la Unión Europea, de tal modo que el nuevo Estado y la Unión Europea puedan negociar la nueva etapa de relaciones durante un período máximo de dos años, incluyendo la adopción de medidas provisionales para el período en que el nuevo Estado se convierta provisionalmente en miembro de la Unión Europea, utilizando en paralelo el artículo 49 para negociar las condiciones de ingreso definitivas.

Como alternativa, hay autores que consideran que la ausencia de una normativa específica para casos de secesión no implica una laguna legal en el Derecho Europeo. Desde esta perspectiva, el caso de una eventual secesión y creación de un nuevo Estado se haya contemplado dentro del derecho de la Unión Europea en el artículo 49 del Tratado de la Unión Europea, donde se regulan los requisitos de incorporación de cualquier Estado a este organismo internacional (Galán Galán, 2013; Mangas Martín, 2013).

“(…) la falta de disposición expresa y específica no significa necesariamente que estemos ante una laguna del ordenamiento europeo. Tal cosa solamente sucederá si en dicho ordenamiento no es posible encontrar normas aplicables al supuesto que nos ocupa. Y lo cierto es que sí existen, puesto que a este caso son de aplicación las reglas generales de los tratados europeos relativas a la adhesión de un nuevo estado a la Unión y sobre las reformas de estos tratados (Galán Galán, 2014)”.

De acuerdo con esta posición, el Estado nacido de la secesión es un nuevo Estado, distinto del Estado matriz que es quien conserva la condición de miembro. A partir de la declaración de independencia el nuevo Estado se constituye para la Unión Europea en un Estado no-miembro. Por este motivo, si el nuevo Estado desea formar parte de la Unión debe solicitarlo y cumplir con todos los requisitos exigidos para la adhesión, a partir del procedimiento previsto en el mencionado artículo 49 del Tratado de la Unión Europea (Galán Galán, 2013).

Esta hipótesis suele encontrar un refuerzo en el artículo 50.5 del Tratado de la Unión Europea, donde se sostiene que si un Estado miembro decide retirarse de la Unión Europea y luego desea volver a entrar, el mismo deberá someterse al mismo procedimiento de entrada que cualquier Estado (es decir, al procedimiento previsto en el artículo 49), sin importar que ya haya sido miembro o que cumpla con todos los requisitos necesarios para serlo. Para algunos autores, un trato análogo puede preverse para los casos de secesión:

“Nadie fuerza al estado miembro a salir, pero si lo hace voluntariamente debe saber que, si pretende en el futuro volver a ingresar, no se le va a dar un trato privilegiado. Pues bien, algo similar puede ocurrir con el estado sucesor: nadie le obliga a independizarse, esto es, a que se produzca la secesión, pero si voluntariamente decide llevarse a cabo no se puede pretender, siempre dentro del marco normativo europeo vigente, recibir un tratamiento privilegiado para su incorporación a la Unión” (Galán Galán, 2013: 111)”.

Es importante señalar, para el caso de Cataluña, que la incorporación ordinaria de un Estado a la Unión Europea sólo puede realizarse por consenso de todos los Estados miembros, de modo que si se aplica este procedimiento y el Estado Español vetara dicha incorporación Cataluña no podría formar parte de la Unión Europea. De hecho, los autores que se posicionan más firmemente en contra de la secesión de Cataluña, consideran que no sólo se debe aplicar el artículo 49 sino que es legítimo y esperable que el veto de España determine una situación de exclusión a largo plazo del nuevo Estado Catalán.

“el veto puede ser “eterno” o durar decenas de años. Entre otras razones, porque es una incongruencia e insensatez, y desde luego una deslealtad, separarse de un Estado miembro de la UE para, a la par, querer volver al seno de la organización de unificación europea” (Mangas Martín, 2013: 66).

6. 3. Las declaraciones de la Comisión Europea y el Consejo Europeo.

No existen muchas declaraciones de la Comisión Europea o el Consejo Europeo sobre el problema de las relaciones de la Unión Europea en caso de secesión de una parte de un Estado Miembro. En términos generales, cuando se formulan preguntas vinculadas a estas problemáticas, la Comisión evita tomar posición. La respuesta más frecuente es que las instituciones de la Unión Europea no emiten opiniones sobre situaciones meramente hipotéticas. Se agrega, en ciertos casos, que la Comisión expresará su opinión sobre las consecuencias legales de una eventual secesión solamente a petición de un Estado miembro que detalle una situación concreta (Galán Galán, 2013).

Por otro lado, las respuestas también suelen indicar que los problemas vinculados con la potencial secesión de una región son competencia exclusiva del Estado miembro. Esta posición se basa en el principio de respeto a la identidad nacional de los Estados miembros que figura en el artículo 4.2 del Tratado de la Unión Europea, según el cual la Unión tiene el deber de respetar la identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de los Estados miembros, y todo lo referente a la autonomía local y regional. De acuerdo con este artículo, la Unión Europea está obligada a respetar también todas las funciones esenciales de cada Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial. Por este motivo, los representantes de la Comisión Europea en muchos casos aluden al carácter interno de las disputas por secesión (Galán Galán, 2014).

En algunos casos, se afirma además que la pregunta formulada suscita cuestiones propias del Derecho Internacional y que, en el supuesto de secesión de una parte de un Estado miembro, la solución deberá encontrarse y negociarse dentro del ordenamiento jurídico internacional (Galán Galán, 2013). Esto, naturalmente, deja el problema abierto.

Sin embargo, en algunos casos la Comisión Europea o el Consejo Europeo han marcado cierta posición en sus declaraciones sobre el problema que nos ocupa. De hecho, algunos miembros de la Comisión Europea, así como el actual Presidente del Consejo Europeo, han manifestado que los Tratados Europeos dejarían automáticamente de aplicarse en el territorio de un nuevo Estado fruto de una separación de un Estado miembro de la Unión y, en consecuencia, ese nuevo Estado debería pedir su adhesión a la Unión en caso de desearlo (Generalitat de Catalunya, 2014). La declaración existente más fuerte en este sentido fue pronunciada en el año 2004 por el Sr. Prodi, en nombre de la Comisión, a propósito del caso de Argelia:

“La Comunidad Europea y la Unión Europea se constituyeron mediante los tratados pertinentes entre los Estados miembros. Estos tratados se aplican a los Estados miembros (artículo 299 del Tratado CE). Cuando una parte del territorio de un Estado miembro deja de formar parte de ese Estado, por ejemplo porque se convierte en un Estado independiente, por el hecho de su independencia, se convertirá en un tercer Estado en relación a la Unión y, desde el día de su independencia, los tratados ya no serán de aplicación en su territorio (…) Según el artículo 49 del Tratado de la Unión Europea, cualquier Estado europeo que respete los principios establecidos en el apartado 1 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea podrá solicitar el ingreso como miembro de la Unión. Una solicitud de este tipo requiere, si es aceptada por el Consejo por unanimidad, la negociación de un acuerdo entre el Estado solicitante y los Estados miembros sobre las condiciones de admisión y las adaptaciones que esta admisión supone de los tratados. El acuerdo está sujeto a la ratificación por parte de todos los Estados miembros y el Estado solicitante” (citado en Galán Galán, 2013: 116).

Estas declaraciones parecen ir en contra de la hipótesis de una continuidad en la pertenencia a la Unión de un potencial Estado surgido de un proceso de secesión dentro de un Estado miembro, como podría ser el caso Catalán. Abonan, de hecho, la lectura de que en este caso debería aplicarse el proceso de adhesión previsto en el artículo 49 del Tratado de la Unión Europea (Galán Galán, 2013).

No obstante, la respuesta más generalizada frente a este tipo de preguntas suele ser que, en caso de darse una secesión de este tipo, deberá negociarse y estudiarse la situación de acuerdo con la legislación vigente del Derecho Internacional. Este tipo de respuestas más laxas inducen a no descartar completamente la posibilidad de negociación de un procedimiento para la incorporación ad hoc del nuevo Estado o bien algún tipo de pertenencia transitoria que permita evitar la ruptura mientras se negocia la adhesión definitiva (Generalitat de Catalunya, 2014).

6. 4. La práctica de la Unión Europea.

En la historia de la Unión Europea, han existido varios casos atípicos de modificaciones en las fronteras territoriales, sustitución o creación de nuevos Estados, que demandaron respuestas de esta organización. No obstante, ninguno de estos precedentes es comparable al caso de Cataluña, pues nunca se ha producido la situación de que una región de un Estado miembro, que no ha sido una colonia y tiene representación en el Gobierno Estatal, decida independizarse de dicho Estado solicitando la permanencia dentro de la Unión Europea.

De todos modos, repasar los precedentes de situaciones atípicas que se han dado desde el surgimiento de la Unión Europea puede ser interesante, especialmente porque permite vislumbrar hasta qué punto este organismo ha sabido tomar decisiones políticas que no siempre estaban plenamente previstas en su marco jurídico. De hecho, como han argumentado varios autores, el pragmatismo y la flexibilidad de la Unión Europea para resolver situaciones complejas ha sido notable en muchos casos, como el de Groenlandia, la unificación de Alemania, o la independencia de Kosovo.

Un primer antecedente de una situación atípica es el caso de Groenlandia, que en 1979 había obtenido un régimen de autonomía política dentro del Estado danés y en 1982 decidió, en ejercicio de esa autonomía, salir de las Comunidades Europeas. En este caso, luego de un período de negociaciones, el Consejo Europeo fijó las condiciones de salida de Groenlandia, que dejó de pertenecer a las Comunidades Europeas el 1 de Febrero de 1985. A partir de entonces, Groenlandia adoptó un estatuto específico como “asociado” a las comunidades a través de la fórmula “países y territorios de ultramar” mediante un acuerdo que fue adoptado por unanimidad. Este acuerdo, que se produjo mediante un proceso político que no estaba previsto en ningún tratado, permitió a Groenlandia continuar recibiendo fondos europeos y tener libre acceso al mercado europeo para los productos de pesca, a pesar de no ser un Estado miembro (Generalitat de Catalunya, 2014).

Una salida igualmente flexible se adoptó en el caso de la integración de la Alemania unificada a las Comunidades Europeas. En este caso, en 1990 el Consejo Europeo decidió que la integración sería efectiva en el momento en que la unificación de las dos Alemanias fuera legalmente establecida, sin necesidad de aplicar las cláusulas de adhesión o de revisar los Tratados. En este caso, la Comisión Europea argumentó que la cláusula de adhesión no era aplicable porque la integración de la República Democrática Alemana era “un caso especial”, poniendo en marcha un procedimiento ad hoc para poder resolver los problemas técnicos que planteaba la reunificación (Grabits, 1991: 423-441).

Otro antecedente importante en este sentido es la Declaración de los Doce (Consejo de las Comunidades Europeas) del 16 de diciembre de 1991, donde se plantean las líneas directrices referidas al reconocimiento de nuevos Estados a la Europa del Este y la Unión Soviética²⁰. Si bien dicha Declaración se aplica sólo a la situación específica de las repúblicas que conformaban la ex Yugoslavia, la Unión Europea sentó allí un precedente que permite pensar en la aceptación de la constitución de nuevos Estados si esta conformación se produce a través de un procedimiento democrático, con la aceptación de las obligaciones internacionales y la adopción de un compromiso de buena fe a favor de procesos pacíficos y negociados (Ridao Martín y González Bondia, 2014).

Otro caso atípico es el de Chipre. Ante la imposibilidad de alcanzar un acuerdo entre la parte turco-chipriota y la parte greco-chipriota, en el año 2004 la Unión Europea resolvió que toda la isla se convertiría en miembro de la Unión Europea, pero que el derecho europeo sólo se aplicaría a la parte greco-chipriota, por considerar a Chipre como una isla de facto dividida. En este caso, mediante una cláusula de salvaguarda en el Tratado de adhesión de 2003 y mediante la incorporación del Protocolo 10, se acordó la suspensión de la aplicación de los Tratados y del derecho de la Unión Europea en la parte norte de la isla, si bien las personas que habitaran esta parte de la isla podrían ser a nivel personal “ciudadanos europeos” siempre que tuvieran la nacionalidad de la República de Chipre (Generalitat de Catalunya, 2014).

Otro antecedente importante ha sido el posicionamiento de la Unión Europea sobre la independencia de Kosovo. En este caso, al día siguiente de su declaración unilateral de independencia, la Unión Europea adoptó una resolución conjunta en la que calificaba dicho hecho como un “caso único”, dejando a cada país miembro la libertad para decidir el reconocimiento o no de la independencia de la antigua provincia serbia según sus prácticas nacionales y sus reglas jurídicas. Como ya hemos mencionado anteriormente, la declaración de independencia kosovar provocó una profunda división en el seno de la comunidad internacional, entre los Estados que la apoyaron como Estados Unidos, Francia, Alemania, Italia y Reino Unido; y los que la rechazaron como Serbia, Rusia y sus aliados, España, Chipre, Grecia, Rumania y gran parte de Latinoamérica (Ridao Martín y González Bondia, 2014).

Pese a esto, y aunque cinco Estados miembros de la Unión aún hoy no reconocen la soberanía de Kosovo, la Unión Europea inició el 28 de octubre de 2013 las negociaciones para la conclusión de un acuerdo de Asociación y de Estabilización con Kosovo, como paso previo al de país candidato a la adhesión. Para concluir este acuerdo sin que el mismo debiera ser ratificado por todos los Estados miembros, muchos de los cuales no reconocen la soberanía de Kosovo, se acordó por consenso del Consejo que el futuro acuerdo no será firmado como un acuerdo mixto (de la Unión Europea y los Estados miembros) sino que lo firmaría únicamente la Unión Europea (Generalitat de Catalunya, 2014).

En otros casos, la Unión Europea no se ha mostrado dispuesta a aceptar ciertas modificaciones de fronteras, como ha sucedido con la anexión de Crimea a Rusia que tuvo lugar en marzo de 2014. De acuerdo con los estándares de la Unión Europea, este proceso se ha producido de forma poco respetuosa con los principios democráticos internacionales, como demuestra la presencia coactiva de fuerzas militares extranjeras sobre el terreno, la ausencia de voluntad de diálogo por parte de las autoridades crimeanas con el Gobierno ucraniano o la convocatoria unilateral de un referéndum sin un mínimo debate o reflexión previa (Ridao Martín y González Bondia, 2014). Por este motivo, no se reconoce como legal la independencia de Crimea ni su incorporación a Rusia.

6. 5. Los requisitos y condiciones para formar parte de la Unión Europea.

El artículo 49 del Tratado de la Unión Europea establece que para ser miembro de la misma es preciso, en primer lugar, ser un Estado Europeo. Sobre este primer requisito cabe decir que, en caso de la creación de un potencial Estado Catalán, el mismo sería considerado un Estado Europeo desde el momento mismo del reconocimiento de su soberanía. No obstante, este requisito puede llegar a plantear la necesidad de que, antes de solicitar su ingreso a la Unión Europea, Cataluña sea reconocido internacionalmente por otros Estados u otros Organismos internacionales. De todos modos, lo cierto es que mientras la Unión Europea no reconozca la potencial soberanía de un futuro Estado Catalán, Cataluña continuará siendo miembro de la Unión Europea como parte del Estado Español.

En segundo lugar, el artículo exige que dicho Estado comparta los valores fundamentales que inspiran el nacimiento de la Unión Europea: el respeto y el compromiso de promoción del respeto a la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de derecho y los derechos humanos, incluidos los derechos de las minorías. Los informes que hasta el momento ha elaborado la Unión Europea sobre Cataluña como parte de un Estado miembro son muy positivos en este sentido, de modo que es posible pensar que el potencial Estado Catalán cumpliría, en principio, con esta condición. No obstante, es preciso señalar que la forma mediante la cual se proceda a declarar eventualmente la independencia de Cataluña es un elemento decisivo, pues si la Unión Europea considera que en dicho proceso se violaron los principios democráticos y la voluntad de diálogo esto puede ser un motivo irreversible para rechazar su pertenencia.

En tercer lugar, la pertenencia a la Unión Europea requiere el cumplimiento de un conjunto de criterios de elegibilidad de naturaleza más económica y jurídico institucional, acordado por el Consejo Europeo y fijados especialmente en el Consejo Europeo de Copenhague del año 1993, previstos originalmente para la futura adhesión de países de Europa Central y Oriental. Dentro de estos requerimientos, Cataluña cumple con casi todas las condiciones, si bien debería crear algunos organismos reguladores y algunas estructuras organizativas que impone la Unión Europea, adecuando además el nuevo ordenamiento jurídico catalán al derecho europeo.

6. 6. Escenarios posibles.

Tanto los partidarios de la secesión Catalana como sus detractores, reconocen al día de hoy cuatro escenarios posibles sobre la integración eventual a la Unión Europea de un potencial Estado Catalán. Como ya hemos visto, las diferencias surgen a la hora de valorar cuál de estos escenarios es más probable, o bien cuál se ajusta más a los principios y normas del Derecho Internacional y el Derecho Europeo. Ahora bien, dejando de lado ese debate, los cuatro escenarios posibles en caso de que se produzca la secesión de Cataluña y la constitución de un nuevo Estado Catalán con pretensiones de continuidad en la Unión Europea son los siguientes:

6. 6. a. Permanencia del nuevo Estado Catalán dentro de la Unión Europea.

De todos los escenarios posibles, éste es el que más atractivo resulta a ojos de los partidarios de la secesión Catalana. Según esta hipótesis, en el momento mismo de su constitución y notificación a la Unión Europea, el nuevo Estado Catalán continuaría integrado a la misma, en virtud de que se trata de un territorio que ya forma parte de la Unión Europea y cuya población goza de la ciudadanía europea y del derecho europeo. Este proceso estaría garantizado por la selección y aplicación de las reglas procedimentales de los Tratados de forma que resulte posible adaptar el derecho vigente para garantizar la permanencia de Cataluña dentro de la Unión Europea (Generalitat de Catalunya, 2014).

Como ya hemos mencionado, la vía que más frecuentemente se propone para mantener la pertenencia es la siguiente: una vez efectuada la declaración de independencia mediante un proceso democrático, se notifica la sucesión en la condición de Estado miembro a la Unión Europea, que la reconoce y establece un régimen transitorio de pertenencia, para poder luego introducir las modificaciones que sean necesarias en el Derecho de la Unión Europea siguiendo el procedimiento de reforma de los tratados regulado en el art. 48 del Tratado de la Unión Europea (Matas et. al, 2010).

No obstante, otra posibilidad para garantizar la permanencia consiste en recurrir a las Decisiones que pueden tomar – de manera unánime- los jefes de Estado y de Gobierno reunidos en el seno del Consejo Europeo, procedimientos que en muchos casos históricos han sido utilizados precisamente para adoptar medidas flexibles y hacer frente a situaciones no previstas en los Tratados (Generalitat de Catalunya, 2014).

6. 6. b. Adhesión ad hoc del nuevo Estado Catalán a la Unión Europea.

Un segundo escenario posible, bastante alentador para quienes bregan por la separación de Cataluña, es el siguiente: en el momento de la creación del nuevo Estado Catalán y notificación a la Unión Europea, la misma no acepta la permanencia automática del nuevo Estado pero dadas las circunstancias específicas del caso accede a iniciar un proceso de adhesión ad hoc, con características singulares que le permiten al nuevo Estado mantener un régimen de asociación transitorio y lograr una incorporación más rápida, sin necesidad de cumplir con el procedimiento previsto en el artículo 49 del Tratado de la Unión Europea.

A nivel jurídico, los Tratados de la Unión Europea contienen instrumentos normativos y convencionales que permitirían establecer un procedimiento de este tipo. Los Protocolos, por ejemplo, que son parte de los tratados, permiten la regulación de aspectos específicos que afectan a casos individuales. También es posible firmar acuerdos de cooperación entre la Unión Europea y el Estado candidato con el objetivo específico de propiciar una transición rápida. Asimismo, la concreción del procedimiento de adhesión ad hoc se podría incluir en una Decisión del Consejo Europeo como la que se mencionó para el escenario anterior, incluyendo también allí un acuerdo sobre el estatus de Cataluña durante el período de transición (Generalitat de Catalunya, 2014).

6. 6. c. Adhesión ordinaria del nuevo Estado Catalán a la Unión Europea.

Este escenario es el más defendido por los detractores de la voluntad de secesión de Cataluña. De acuerdo con esta hipótesis, al momento de producirse la creación del nuevo Estado Catalán y la notificación a la Unión Europea, la respuesta de esta organización consiste en abrir el proceso de adhesión ordinario de Cataluña como tercer Estado, sin ninguna medidas ad hoc que permita garantizar la rapidez del proceso o el establecimiento de un régimen transitorio especial.

Este escenario, si bien implica la iniciación inmediata de un proceso de adhesión, es un escenario complicado para Cataluña, porque el procedimiento ordinario de adhesión pautado en el artículo 40 del Tratado de la Unión Europea exige la aprobación consensuada de todos los miembros de la Unión Europea, lo cual abre las puertas para un posible veto por parte del Estado Español.

No obstante, incluso en este caso, mientras se realizaran las negociaciones para la adhesión de Cataluña sería posible adoptar medidas transitorias que facilitaran la aplicación parcial del derecho europeo, pues de hecho la aplicación de regímenes transitorios es frecuente en la mayoría de los procesos de adhesión (Generalitat de Catalunya, 2014).

6. 6. d. Exclusión directa del nuevo Estado Catalán de la Unión Europea.

Por último, otro escenario posible es que la Unión Europea se niegue directamente a abrir el proceso de adhesión ordinario de Cataluña, o el otorgamiento del estatuto de candidato, quedando el nuevo Estado Catalán fuera sine die de la Unión Europea. Esto podría suceder tanto por la falta de voluntad de reconocer a Catalunya como Estado –en cuyo caso, paradójicamente, Cataluña seguiría siendo parte de la Unión Europea en tanto región de España- o bien por un bloqueo en las negociaciones para convertirse en miembro.

7. Conclusiones

En el presente trabajo se ha buscado plasmar, con la mayor neutralidad posible, los ejes del debate acerca de las posibles respuestas de la Unión Europea frente a un potencial Estado Catalán en caso de secesión. No hemos arriesgado pronósticos o probabilidades ni hemos querido juzgar las posibles decisiones de la Unión Europea sobre el asunto, en gran parte porque consideramos que al no existir un marco jurídico explícito en los Tratados de la Unión Europea ni una jurisprudencia aplicable es muy difícil prever la eventual decisión de la Unión Europea sobre el asunto, y es aún más difícil juzgar si las posibles respuestas están o no de acuerdo con el Derecho Europeo o el Derecho Internacional, precisamente porque los mismos no tienen normas explícitas para estos casos.

Sin embargo, luego de realizar el análisis nos resulta interesante compartir algunas reflexiones sobre el problema. En primer lugar, al repasar la historia de este conflicto y otros similares hemos llegado a la conclusión de que las posiciones intransigentes frente a las demandas de independencia o autonomía de una región suelen ser contraproducentes. En aquellos casos en los cuales los Estados centrales han dado lugar a las voces que se alzaban por la independencia y han acordado mecanismos para consultar al pueblo sobre estos asuntos, como en Quebec y Escocia, ha sido posible frenar –al menos por un tiempo- la voluntad de secesión. El reconocimiento temprano del derecho de un pueblo a decidir su destino parece funcionar, al menos en ciertos casos, como un gesto político de reconocimiento a la identidad propia de ese pueblo por parte del Estado Central, y esto parece hacer menos necesaria, o al menos no tan urgente, su separación.

En este mismo sentido, la intransigencia del Gobierno Español frente a las demandas de mayor independencia o autonomía del pueblo Catalán parece haber generado el efecto contrario al deseado. Sin intenciones de realizar análisis contrafácticos, debemos decir que una demanda que originalmente podría haber sido encauzada dentro del marco institucional y jurídico del Estado Español fue llevada a un nuevo nivel a partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional que dejó sin efecto una parte importante del Nuevo Estatuto de Autonomía que buscaba, precisamente, contener las demandas de mayor autonomía de Cataluña dentro del marco de España.

La falta de diálogo y la incapacidad del Gobierno Español y el Autonómico de encontrar respuestas acordadas a las demandas catalanas de mayor independencia han generado una radicalización del conflicto y una polarización de las posiciones que actualmente parece ya imposible de desandar. Asimismo, la negativa rotunda del Gobierno Español a realizar una consulta no vinculante sobre el destino de Cataluña, emulando el ejemplo de Escocia, por miedo a los efectos políticos de una victoria de las pretensiones independentistas parece cerrar cada vez más las posibilidades de vida común. Es imposible saber qué hubiera pasado en caso de negociarse desde el primer momento la realización de un referéndum acordado. Pero sabemos que la negativa no ha aplacado los deseos de independencia del pueblo catalán, e incluso quizás los haya radicalizado.

Actualmente, parece muy difícil encontrar mecanismos para evitar una declaración unilateral de independencia. Pues más allá de todos los argumentos jurídicos y los obstáculos legales que se quieran imponer, lo cierto es que es imposible retener por la fuerza a un pueblo que se considera una nación independiente dentro de un Estado con el que ha roto lazos. O mejor dicho, quizás sea posible, pero es muy poco deseable, pues la historia nos enseña que, en última instancia, los deseos de independencia de un pueblo no admiten obstáculos administrativos y pueden llegar a plasmarse, si es necesario, en conflictos bélicos.

Por suerte todo parece indicar que un escenario de esas características está muy lejos de las pretensiones de España y de Cataluña. Pero, sin ir tan lejos, los efectos que puede generar una declaración unilateral de independencia tampoco son deseables para nadie y tal vez sea hora de pensar en una solución acordada que permita una mejor situación para ambas partes, previendo salidas política, jurídica y económicamente viables.

Como segunda conclusión, habiendo repasado los argumentos a favor y en contra de una posible continuidad o adhesión ad hoc del Estado de Cataluña dentro de la Unión Europea, podemos observar que ambas posiciones tienen elementos jurídicos y políticos sobre los cuales afirmarse. Desde una perspectiva, las declaraciones de la Comisión Europea y el Consejo Europeo parecen señalar que el camino más probable en caso de secesión es la aplicación del régimen ordinario de adhesión previsto en el artículo 49 de los Tratados, escenario que abre la posibilidad a un eventual veto por parte del Estado Español. Sin embargo, quienes argumentan que es posible pensar en un proceso de permanencia o adhesión ad hoc basándose en el histórico pragmatismo y la flexibilidad de la Unión Europea frente a los casos de transformación de fronteras también tienen argumentos sólidos, especialmente si atendemos al caso de Kosovo.

En este marco, es posible decir entonces que la eventual decisión de la Unión Europea parece depender más de factores económicos y geopolíticos que de cuestiones técnicas o jurídicas. La ausencia de referencias explícitas a la secesión se una región de un Estado miembro dentro del Derecho Europeo vigente deja un amplio margen de decisión a la Unión Europea para resolver este problema de acuerdo a criterios políticos, amparándose en el Derecho vigente o bien adecuando –si fuese necesario- los procedimientos técnicos o jurídicos, como ya ha hecho en otros casos.

Por otra parte, la forma final que tome un eventual proceso de secesión de Cataluña es un elemento decisivo para elaborar posibles pronósticos sobre la posición de la Unión Europea, y es una variable cuyo desenlace por el momento desconocemos. Hasta el momento, todo parece indicar que el Gobierno de España se mantendrá firme en su decisión de impedir una independencia acordada, dejando a las fuerzas independentistas Catalanas como única opción el camino de una declaración unilateral de independencia.

Naturalmente, un proceso de esas características es mucho más difícil de encarar para Cataluña y, desde el punto de vista internacional, tiene efectos menos positivos que una independencia acordada. El Gobierno de la Generalitat, en este marco, se ve obligado a tejer puentes hacia otros Estados y hacia los distintos organismos internacionales para tratar de gestionar la mayor aceptación y reconocimiento posible a su soberanía en caso de secesión. Asimismo, las fuerzas independentistas deben ser muy cautelosas en términos políticos y jurídicos si quieren dejar sentado que el proceso de creación de un nuevo Estado Catalán se realizó con voluntad de diálogo y atendiendo a los principios y procedimientos propios de la democracia, pues en caso contrario es más probable que la Unión Europea encuentre problemas para su continuidad o adhesión.

Atendiendo a todas estas cuestiones, nuevamente nos atrevemos a plantear que quizás sea hora de lograr alguna solución acordada a este conflicto, que le permita tanto al pueblo catalán como al Estado Español prever y controlar su futuro, tratando de buscar una salida que sea política, económica y jurídicamente viable para ambas partes.

Consideramos que es deseable, tanto para España como para la región de Cataluña, evitar los efectos sociales y económicos nocivos que puede tener comenzar una disputa jurídica y política como la que puede tener lugar en caso de producirse una declaración unilateral de independencia. Esperamos, en este sentido, que sea posible retomar el diálogo teniendo en cuenta las consecuencias negativas que podrían traer las luchas a favor y en contra del reconocimiento internacional de la soberanía de un Estado declarado unilateralmente independiente, los efectos económicos de una separación mal tramitada y el desgaste político de un conflicto de estas características para ambos Gobiernos.

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1 Para más información, ver el texto íntegro del recurso de inconstitucionalidad disponible en: http://www.elpais.com/elpaismedia/ultimahora/media/201004/16/espana/20100416elpepunac_5_Pes_PDF.pdf

2 Para más información, ver texto íntegro de la Sentencia del Tribunal Constitucional disponible en: http://www.elpais.com/elpaismedia/ultimahora/media/201007/09/espana/20100709elpepunac_3_Pes_PDF.pdf

3 Para más información ver texto íntegro de la Resolución 742/IX disponible en: http://www.parlament.cat/web/documentacio/altres-versions/resolucions-versions

4 Para más información ver el texto íntegro de la Resolución 5/X disponible en: http://www.parlament.cat/web/documentacio/altres-versions/resolucions-versions

5 Para más información ver el texto íntegro de la Ley 10/2014, disponible en: http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/536833-ley-10-2014-de-26-sep-ca-cataluna-de-consultas-populares-no-referendarias.html

6 Para más información ver el texto íntegro del Decreto 129/2014 disponible en: http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/536892-d-129-2014-de-27-sep-ca-cataluna-de-convocatoria-de-la-consulta-popular-no.html

7 Para más información, ver el texto íntegro de la Impugnación al Decreto 129/2014 disponible en: http://www.aelpa.org/actualidad/201409/impugnacion_decreto.pdf

8 Para más información ver el texto íntegro de la STC 103/2008 disponible en: http://www.boe.es/boe/dias/2008/10/10/pdfs/T00003-00014.pdf

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12 Para más información ver el texto íntegro de la STC 31/2010 disponible en: http://boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2010-11409

13 Para más información ver el texto íntegro del Dictamen del Tribunal Superior de Canadá del 20 de Diciembre de 1998, disponible en: http://www.cepc.gob.es/docs/boletindocumentacion1-24/boletin04.pdf

14 Para más información ver el texto íntegro del Fallo de la Corte Internacional de Justicia sobre la conformidad con el Derecho Internacional de la declaración unilateral de independencia relativa a Kosovo, disponible en: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/64/881

15 Para más información ver texto íntegro de la Resolución 742/IX, disponible en: http://www.parlament.cat/web/documentacio/altres-versions/resolucions-versions

16 Para más información ver el texto íntegro de la Resolución 1514 disponible en: http://www.un.org/es/decolonization/declaration.shtml

17 Para más información ver el texto íntegro del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, disponible en: http://www.aduba.org.ar/wp-content/uploads/2013/10/Pacto-Internacional-desc-1966.pdf; y el texto íntegro del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, disponible en: http://www.senado.gov.ar/bundles/senadoparlamentario/pdf/70/pacto-internac-der-ciiviles-pol.pdf

18 Para más información ver el texto íntegro de la Resolución 2625, disponible en: http://ocw.um.es/cc.-juridicas/derecho-internacional-publico-1/ejercicios-proyectos-y-casos-1/capitulo8/documento-2-res.-2625-xxv-1970.pdf

19 Para más información ver texto íntegro de la Convención de Viena de 1978, disponible en: http://ocw.um.es/cc.-juridicas/derecho-internacional-publico-1/ejercicios-proyectos-y-casos-1/capitulo3/documento-10-cv-sucesion-estados-tratados.pdf

20 Para más información ver el texto íntegro de la Declaración, disponible en: http://ocw.um.es/cc.-juridicas/derecho-internacional-publico-1/ejercicios-proyectos-y-casos-1/capitulo2/documento-2-declaracion-ministros-aaee-comunidades-reomocimiento-ex-republicas-sovieticas.pdf

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